據悉，歷時多年，上海地方金融國資改革方案現在終于塵埃落定。在明確發展目標、時間、定位后，總資產逾2.4萬億元的上海金融國資重新開始新一輪的征程。在上海國際金融中心建設中，厘清發展方向的上海國資或將成為重要引擎。

1 繪就5年改革發展藍圖

8月13日，上海市政府正式對外公布了《關于進一步推進上海金融國資和市屬金融企業改革發展的若干意見》簡稱《若干意見》，幾經周折的上海金融國資改革終于迎來"柳暗花明"。在這份備受外界關注的《若干意見》中，市政府對未來上海金融國資國企改革的方向、目標、措施進行了總體部署，并首次對改革提出明確的時間表。

《若干意見》提出，未來5年，上海金融國資企業將秉持"有進有退，進退有度"、"激活存量，吸引增量"、"統籌協調，注重實效"等原則，實現改革發展的三個主要目標。

第一個目標，也是此次滬上金融國資改革的兩個主攻方向，即通過開放性重組，吸引一批處于行業前列的國內外著名金融機構入駐上海市；培育若干家主業突出、具有全國性影響力的市屬骨干金融企業，逐步壯大金融機構體系。第二個目標，是通過深化改革，把市屬金融企業建設成為資本充足、內控嚴密、創新能力強、服務和效益良好的現代金融企業。最后一個目標，是加強對金融國資監管，推動金融國資布局優化。

同時，《若干意見》進一步明確市屬金融企業的發展方向。其中提到，"對上海經濟社會發展迫切需要的專業性金融機構，給予必要的政策扶持；對其他市屬金融企業，區別不同情況，通過產業整合、開放性重組等方式，增強其發展能力。"業界普遍認為，這些政策將對上海金融機構的未來發展定位產生重大影響。

據了解，除去中央直接控制的交通銀行、寶鋼集團、東方航空集團外，上海地方金融主要是通過國有大型產業集團、國有投資集團控股地方的金融機構。目前，上海市屬金融企業共16家，擁有35張金融牌照。其中，規模較大的包括上海國際集團、浦發銀行、上海銀行、太保集團、國泰君安、海通證券等。截至2008年底，上海金融國資的資產總額已達到24511.9億元，比2005年末增長72.7%。

相關人士透露，根據《若干意見》，上海市已初步明確了浦發銀行、上海銀行、太保集團等市屬金融國企的戰略定位。其中，浦發銀行的目標是"打造國際一流銀行，建設具有核心競爭力優勢的現代金融服務企業"；上海銀行將瞄準"辦成一流現代商業銀行"的目標，加快推進跨區域發展和上市；國泰君安將在今后5年實施"一個平臺、雙目并舉、三大能力"的總體發展戰略，努力建設成為中國最具價值的上市證券控股集團公司；海通證券則擬實施證券控股集團化、國際化，并密切關注金融行業的整合機會。而上海國際集團做為承載國資的金融航母，將由目前的財務投資型綜合集團，轉變為戰略控制型的金融投資集團。

上述人士表示，在明確定位的前提下，上海市擬將支持市屬骨干金融企業，通過IPO、資產置換等方式盡快上市，形成市場化的資本補充機制，并通過收購兼并其他金融企業，完善業務架構，擴大市場份額，最終實現上海金融國資的華麗轉身。

2 整合資源做大做強

對于此次上海正式推出的金融國資改革方案，業界普遍給予了肯定。上海財經大學現代金融研究中心副主任奚君羊認為，市政府出臺的《若干意見》，主要的關鍵詞就是資源整合，通過重組、上市等手段，達到整合滬上金融資源、做大做強金融國企。

事實上，上海金融國資分散、缺乏具全國影響力的大型金融機構，已成為制約上海國際金融中心建設的主要問題。雖然上海市政府通過國有投資公司和大型產業集團控股了上海主要的金融機構，但大部分金融機構股權分散，各自為戰。目前，除了上海國際集團為地方國有獨資外，其余15家市屬金融企業均為股份制，并且持股結構不盡合理：安信農保、長江養老險、華安基金、富國基金、申萬巴黎基金、東方證券等6家，上海市地方國資持股比例都超過55%，過于集中；而其余9家則為股權多元、持股分散。由于上海金融國企的股權現狀復雜，市政府一些較好的戰略性意圖往往不能徹底的落實。

奚君羊表示，現在就全國的金融水平來看，上?；旧咸幱谥械绕系奈恢谩１热纾謻|發展銀行在國內股份制銀行中表現良好，上海銀行在各地城商行中也扮演著領頭羊的角色。但是與上世紀90年代中期以前相比，上海金融業無可爭議的領先優勢已不復存在。"客觀的說，上海的金融國企并沒有退步，也是一直在前進、發展的。但問題是，全國其他區域金融業發展得更快。很多地方早就開始進行資源整合、集體上市，結果他們實現了跨越式的發展。相對而言，上海的金融國資發展速度就比較緩慢了。"

以上海銀行的上市為例。在全國的城市商業銀行中，上海銀行10年前就提出了上市計劃，但由于種種原因，到目前為止，仍然沒有實現。而諸如寧波銀行、南京銀行、北京銀行等卻已后來居上，相繼登陸資本市場。這種現象在上海金融國資中并不孤立，如在上海的券商中，除了海通證券2007年借殼上市外，國泰君安、申銀萬國、東方證券、上海證券等大部分券商上市仍面臨各種障礙。

業內專家普遍認為，上海本地的金融企業相對北京、深圳地區的金融機構，顯得力量單薄，同時，機制也不夠靈活、效率不高。這些問題導致的一個直接后果，就是上海金融國資雖然種類齊全，但始終沒有出現類似招行、平安這樣在全國有影響力的企業。對于以建設國際金融中心為目標的上海來說，不能不說是一個很大的遺憾。

除了上海金融國資存在股權過于分散的問題外，上海國有金融機構體制改革較為滯后、治理結構尚未完善等現狀，也對改革提出了迫切要求。

此次上海金融國資改革也是去年開始的上海國資改革的延續，《若干意見》中的很多改革措施與后者相輔相成。實際上，上海的國資改革同樣落后于全國總體水平，尤其落后于央企的改革。為此，2008年9月開始，上海市政府對國資改革掀起大動作，出臺了《關于進一步推進上海國資國企改革發展的若干意見》，要求用資本手段替代行政手段，進行開放式重組，同時將"十一五"、"十二五"主導產業作為證券化的主戰場。其中，開放性重組、國資證券化、取消企業領導人員行政級別等內容，與此次的金融國資改革方向如出一轍。

上海社會科學院金融研究中心副主任潘正彥告訴記者，現代金融企業的核心是根據市場需求，金融企業實現自主經營，政府不能實行行政干預。此次上海金融國資的改革措施包括打破企業僵化的體制、推進上海金融國企公司完善治理結構、推進企業的開放性重組、在用人制度上逐步市場化等等，說明政府已經意識到靠"生拉硬拽"是無法打造一個出色的金融企業的，應該讓市場發揮意志。如果在接下來的具體實施過程中，政府能有效地貫徹這一原則，上海金融國資的改革就十分值得期待。

3 金融投資集團雛形顯現

在此前公布的國務院關于上海建設"兩個中心"的意見提出，到2020年，上海要"基本形成具有國際競爭力和行業影響力的金融機構為主體、各類金融機構共同發展的金融機構體系"。市場人士指出，這是提升上海金融市場集聚和輻射功能、實現上海國際金融中心目標的內在要求。上海金融國資國企擁有較為豐富的金融資源，如果用好用活這些資源，將成為迅速壯大上海金融機構體系的重要途徑。然而，面對上海眾多金融國資，整合需要一個平臺、一個突破口。在這種背景下，上海國際集團的轉型和功能完善被首先提上了議事日程。

以上?，F有主要金融機構的布局來看，上海國際集團代表國資持股多個金融機構，無疑是上海整合地方金融資源的重要平臺。目前，上海國際集團控股上海國際信托投資有限公司、上海浦東發展銀行、上海證券、上海同盛投資集團有限公司，并持股國泰君安、東方人壽、長江養老等多個金融機構，旗下控股及持股金融機構多達20家，涉及銀行、證券、保險、信托、典當等金融行業。

此前，上海市政府的初步設想是以行政力量整合上海金融企業資源，通過形成地方金融控股公司來實現混業經營。上海市曾以行政劃撥的手段，集中全市金融國資30％的股權，造就上海國際集團。2005年1月，上海國際集團開始啟動《建立金融控股協同機制的可行性研究》；2007年，原上海市金融辦主任吉曉輝出任上海國際集團董事長，在經歷了復雜的資產騰挪后，上海國際集團100%控制了原來的股東上海國資經營有限公司。一系列整合下來，上海國際集團基本掌握了上海大部分金融國資。

不過，此次的《若干意見》中，卻并沒有提出金融控股集團的概念，反而將上海國際集團定位為上海金融國資市場化運作的投融資平臺。有業內人士表示，目前中央仍提倡金融分業經營，在這樣的大前提之下，金融控股集團無法拿到牌照，只是形式上成立準金融控股集團并無實際意義。因此，上海最終還是選擇了以市場化的手段實現金融國資改革，摒棄了富有上海特色的行政重組。

目前，上海國際集團功能轉型的一系列實質性動作業已展開。在明確定位之后，上海國際集團已開始調整、整合旗下金融板塊。8月4日，上海金融發展投資基金正式宣告成立。該基金是由上海國際集團牽頭組建，近期主要服務的對象包括浦東綜合配套改革試點、上海國際金融中心建設以及上海世博會建設等。市場普遍認為，上海金融發展投資基金的成立，將進一步促進上海國際集團金融資源的整合進程，并對上海金融國資改革發揮重要作用；8月12日，停牌一個多月的愛建股份公布了重組方案：上海國際集團擬注入26億元房地產業務，并增資7億元愛建信托。當日，愛建股份股票在滬綜指大挫152點的情況下，仍逆勢漲停。

相關人士介紹，下一步國際集團還將完成與中國投資公司換股、組建上海市再擔保公司、上海金融發展投資基金的籌資等工作，同時，融資租賃公司的籌備工作也正在緊張的準備中。

除了上海國際集團，交通銀行作為惟一注冊在上海的國有大型銀行，也將在上海的金融國資改革中起到重要作用。分析人士指出，交通銀行作為上海國際金融中心建設的兩個綜合經營平臺之一的地位已經基本確立，在上海的支持下，該行可能率先在收購券商牌照方面取得突破。

4 加強監管的專業性

在《若干意見》中，關于如何監管轉型中的上海金融國資，也有了明確的說法。考慮金融行業"高門檻、高杠桿、高風險"的特殊性，以及上海國有金融股權出資主體比較分散的特點，《若干意見》由上海市國資委委托市金融辦對國家出資的市屬金融企業履行出資人職責。市金融辦根據相關法規和委托監管職責，負責研究制定金融國資監管的具體辦法，實施對金融國資的具體監管，同時，從戰略管理、風險控制、法人治理結構、收入分配政策等方面，加強對市屬金融企業的協調管理。

在奚君羊看來，上海市政府此項決定符合金融監管的實質性要求。"金融企業從事的都是專業性很強的業務，但對于國資委來說，要管理的企業太多也太雜，其管理模式很難適應金融機構的專業性要求。如果交權給金融服務辦，情況就會好很多，因為金融服務辦比較深入了解這些金融企業，其人員素質、背景和監管模式能與金融企業完美銜接，監管的效率會大大提高。"

據介紹，上海市金融服務辦成立于2002年9月，是上海市政府負責金融服務和管理工作的職能部門，也是全國首個地方金融辦。一位上海國資委系統人士介紹，其實金融服務辦此前已經在處理對一些上海金融企業的具體工作。以往上海國資委主要監管非金融的資產，金融資產的管理由國資委授權上海金融辦來管理。如上海國際集團，它的出資人雖然是國資委，黨政隸屬關系卻在中共上海市金融工委。另外，金融國資的出售行為需要經過一些程序審批，比如上海國際集團要出售一些金融股權，方案的設計是由金融辦來主導，而在國資委這里，這只需要走一個程序性的審批，比如是否履行了評估手續。

近期，上海市政府辦公廳已經印發新的《上海市金融服務辦公室主要職責、內設機構和人員編制規定》簡稱《規定》。根據《規定》，上海市金融辦的主要職責由原來的9項增加到13項，"新增"的職能主要包括：受上海市國資管理部門委托，承擔地方金融國資日常監管工作，以及負責由地方政府管理的各類新興金融行業的日常監管和管理等。相應的，上海市金融辦的內設機構也將從6個處室增加到8個處室，新的處室分別是綜合協調處、政策研究室、金融市場服務處、金融機構服務處、地方金融管理處、金融合作處、金融穩定處、聯絡推廣處。

上海交通大學安泰經濟與管理學院教授、金融系主任潘英麗表示，上海金融國資改革的路子，應該是由上海市金融服務辦發揮監管的職能，其不會既當出資人，又當監管人。對上海市金融服務辦來說，由于擔任金融監管職能，其工作人員的素質肯定要比被監管的金融機構人員高。因此，預計上海市金融服務辦此后將提升管理能力，其在行政級別上的分量也會更重。

此前，上海市副市長屠光紹曾表示，上海目前的思路是通過金融辦的專業化管理，結合市管金融企業董事會試點工作，來改變過去人事、業務、資產管理脫節的現象。不過，國資委與金融辦之間委托管理，權、責、利是什么關系；金融辦與出資人企業之間，是什么關系，這些都需要探討。國資委讓渡的管理權，讓渡到什么地步；出資人企業是否讓渡投票權，僅保留分紅權等問題，尚待進一步明確。

據悉，為了加強對滬上金融國資國企改革發展的統一領導，上海市還將成立由主要市領導牽頭、有關部門參加的上海金融國資國企改革發展領導小組，其主要職責是統籌地方金融國資總體布局和國有金融股權調整，推進市屬金融企業的市場化改革、開放性重組，以及金融國資國企改革發展需要協調解決的有關重大事項。

5 人事制度改革引發關注

針對如何增強市屬金融企業市場競爭力和可持續發展能力，《若干意見》提出了完善法人治理結構、加強董監事的管理、深化用人制度改革、建立收入分配管理新機制、增強企業創新意識和能力等五項具體措施。在這些措施中，用人制度改革和建立收入分配管理新機制，引起了外界的廣泛關注。

上海市金融服務辦主任方星海表示，根據《若干意見》，除金融國資企業正職領導外，其他經營層高管人員原則上實行市場化配置，條件成熟的企業，經營層正職也逐步實行市場化配置。市場化配置的高管人員，由董事會以公開競聘為主的方式選聘，并實行契約化管理。

事實上，在選人用人機制上，上海金融企業已出現一些新舉措，其中，"黨管干部"的局面有所突破。去年上海就出臺了相關文件，要求國有企業副局級以下的干部都要試點市場化。今年5月間，浦發銀行通過公開招聘的形式任命了三位總行副行長，這是上海國有金融企業中由董事會自主公開招聘副職高管的第一例。而以往該行的副行長以上高管，均由上海市組織部任命產生。更實質的意義在于，他們將不再享有上海市副局級干部待遇，黨政部門級別的行政色彩將逐漸被市場化所取代。而此前屠光紹在接受《財經》記者采訪時也表示，按照上海市委市政府的思路，以后上海國有金融機構的副職以下人事任免，將全面市場化，并希望"正職任免市場化的進程加快"。

潘正彥表示，上海以前國企的高層基本上都是組織委派，今天在這家企業當領導，明天可能又到那家當領導，后來又可能回到機關，這樣導致企業很難有一個可持續的長期發展規劃。而且相較其他行業，金融企業高管對業務能力、自主性經營能力的要求更高，因此，實現市場化的用人機制對金融企業十分重要。不過，用人市場化，更要輔之以市場化的考核機制。如果這些機制沒有改變，那就是換湯不換藥、新瓶裝舊酒而已。

與此同時，《若干意見》也提出對不同配置方式選用的企業領導，薪酬和約束機制也將實行分類管理。對市場配置的企業領導，由董事會按照市場標準確定其薪酬及其他分配條件；對組織配置的企業領導人員，其薪酬按上級組織的統一規定執行。

對此，有業內人士表示，目前財政部正在制訂規范金融企業高管的薪酬管理辦法，在辦法出來之前，上海對金融企業高管的薪酬方案肯定不會明確。中共上海市金融工委在幾個月前下發通知稱，在上海市金融國資管理辦法、收入分配管理機制確定之前，上海市屬金融企業領導人員今年績效獎勵暫緩發放。目前是否解禁還不得而知。

另據了解，在法人治理結構上，上海還在考慮研究制訂上海金融國資委派董事、監事、獨立董事、外部監事的管理辦法，加強對市屬金融企業的董事會、監事會的管理，加強他們的履職能力。

參考

《關于進一步推進上海金融國資和市屬金融企業改革發展的若干意見》提出增強市屬金融企業的市場競爭力和持續發展能力五項主要措施

一是完善法人治理結構。按照《公司法》和國家金融管理部門關于公司治理的要求，建立規范的股東大會、董事會、監事會和高級管理層制度，建立科學的權力制衡、責任約束、利益激勵、風險控制和信息披露機制。

二是加強董、監事的管理。研究制定上海市金融國資委派的董事、監事、獨立董事、外部監事管理辦法，明確董事、監事、獨立董事、外部監事的任職條件和推薦程序，明確董事、監事的考評方法。

三是深化用人制度改革。除企業正職領導外，其他經營層高管人員原則上實行市場化配置。條件成熟的企業，經營層正職也逐步實行市場化配置。市場化配置的高管人員，由董事會以公開競聘為主的方式選聘，并實行契約化管理。

四是建立收入分配管理新機制。對市場配置的企業領導人員，由董事會按照市場標準確定其薪酬；對組織配置的企業領導人員，其薪酬按上級組織的統一規定執行。

五是增強企業創新意識和能力。市屬金融企業要順應當前形勢，進一步更新發展理念，增強創新動力，加大創新投入，完善創新體制，爭取先行先試，積極主動地開展金融機構創新、產品創新、業務創新、技術創新和管理創新。