2015年5月13日，國務(wù)院召開常務(wù)會(huì)議，李克強(qiáng)總理就政府和社會(huì)資本合作(Public-Private Partnership，簡稱PPP)模式，匯聚社會(huì)力量，增加公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給做了相關(guān)部署。

5月14日，由中國投資協(xié)會(huì)項(xiàng)目投融資專業(yè)委員會(huì)主辦，中國城鎮(zhèn)化促進(jìn)會(huì)、國家開發(fā)銀行研究院、國信招標(biāo)集團(tuán)協(xié)辦，中國采購與招標(biāo)網(wǎng)承辦的“開發(fā)性金融與PPP項(xiàng)目培訓(xùn)及對接研討會(huì)”在京召開。原中共中央政策研究室副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立，中國投資協(xié)會(huì)副會(huì)長、項(xiàng)目投融資專業(yè)委員會(huì)會(huì)長袁英華出席會(huì)議并講話。國家發(fā)改委投資研究所投資體制政策研究室主任吳亞平、國家開發(fā)銀行研究院院長助理杜帥等專家做了主題發(fā)言。

毫無疑問，PPP模式是2015年中國經(jīng)濟(jì)的熱詞。政府和企業(yè)界人士普遍認(rèn)為，PPP模式將成為未來數(shù)年甚至更長時(shí)期中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要模式之一。

臺前幕后：推行PPP模式的深層原因

2014年9月21日，國務(wù)院出臺《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》，明確規(guī)定了地方政府對其舉借的債務(wù)負(fù)有償還責(zé)任，中央政府實(shí)行不救助原則。推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營。政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開的收益約定規(guī)則，使投資者有長期穩(wěn)定收益。《意見》提出了對地方債務(wù)進(jìn)行規(guī)范和治理的思路，剝離了地方投融資平臺的融資職能，關(guān)閉了地方政府預(yù)算外的融資渠道。

PPP模式作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式將長期存在。國家開發(fā)銀行研究院院長助理杜帥認(rèn)為，地方政府有規(guī)范的其他融資渠道并不暢通，這對地方政府大量的、長期的資金來源造成了影響，甚至對其存量資金鏈的斷裂都存在很大的風(fēng)險(xiǎn)。由于存在政企不分，財(cái)政預(yù)算不透明，項(xiàng)目貸款過度集中、政府強(qiáng)力干預(yù)，還款能力補(bǔ)足、意愿不強(qiáng)等問題，導(dǎo)致地方投融資平臺風(fēng)險(xiǎn)不斷增加，靠開發(fā)銀行大量做基礎(chǔ)設(shè)施融資的狀況難以持續(xù)，目前只能鎖定存量不再擴(kuò)量。2015年財(cái)政部已經(jīng)安排了1.6萬億地方債務(wù)置換，但是開局不利，市場不是很接納。為此，具有規(guī)范化解決地方政府投融資問題功能的PPP模式，首當(dāng)其沖作為中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式，將長期存在。

PPP模式是應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力的重大舉措。原中共中央政策研究室副主任、中國PPP研究院理事長鄭新立表示，根據(jù)國務(wù)院的決定,在投資體制改革中把推行PPP模式突出地提出來，是落實(shí)中央政治局“高度重視應(yīng)對經(jīng)濟(jì)下行壓力，加快改革開放步伐，保持穩(wěn)增長、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)綜合平衡，調(diào)動(dòng)各方積極性，狠抓工作落實(shí)，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)大局穩(wěn)定”的會(huì)議精神，應(yīng)對當(dāng)前經(jīng)濟(jì)下行壓力的重大舉措。

PPP模式是當(dāng)前投資體制改革的重要內(nèi)容。鄭新立說，20世紀(jì)90年代廣西來賓B電廠、成都自來水六廠及長沙電廠等幾個(gè)BOT的試點(diǎn)項(xiàng)目，確實(shí)改變了公共基礎(chǔ)設(shè)施完全依靠政府投資的狀況。還有BT、BOOT，這些模式對于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)揮了重大作用。當(dāng)前，投資體制改革中提出政府和社會(huì)資本相結(jié)合，把社會(huì)資本引入公共領(lǐng)域的PPP模式，就是要解決公共服務(wù)領(lǐng)域里的老大難問題，如養(yǎng)老院一床難求、幼兒園入園難、城市配套設(shè)施不完善等。不難看出政府和社會(huì)資本聯(lián)姻的這種PPP模式，給政府帶來了想要的社會(huì)效益，同時(shí)也讓投資者有合理的回報(bào)，為新一輪的經(jīng)濟(jì)增長提供動(dòng)力。

PPP模式是應(yīng)對中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的重要部署。 鄭新立認(rèn)為，PPP模式是應(yīng)對新一輪世界金融危機(jī)的重要舉措，是應(yīng)對中國經(jīng)濟(jì)新常態(tài)的重要部署。通過擴(kuò)大內(nèi)需，優(yōu)先引導(dǎo)社會(huì)資金，比如，高速公路修起來、水路航道運(yùn)起來、高鐵網(wǎng)絡(luò)建起來、WiFi覆蓋城鄉(xiāng)，以提高城市的投資環(huán)境。經(jīng)過幾年的發(fā)展，國民經(jīng)濟(jì)能上升到一個(gè)新的高度，基礎(chǔ)設(shè)施也會(huì)有較大改善。

PPP模式是民營經(jīng)濟(jì)參與解決政府公共產(chǎn)品供給不足的有力支撐。鄭新立認(rèn)為，民營經(jīng)濟(jì)有很強(qiáng)的資金管理和儲(chǔ)備能力，PPP模式為民營經(jīng)濟(jì)提供發(fā)展空間的同時(shí)，也為解決政府公共產(chǎn)品供給不足提供了資金保障。通過PPP模式讓民營經(jīng)濟(jì)大展身手，成為政府解決公共產(chǎn)品供給不足問題的主要力量。

合作共贏：PPP是一個(gè)長期的投資行為

公共服務(wù)與社會(huì)資本的有機(jī)結(jié)合。PPP是政府、企業(yè)和社會(huì)實(shí)現(xiàn)共贏的公共產(chǎn)品提供方式。中國國際工程咨詢公司處長徐成彬認(rèn)為，PPP模式突破了傳統(tǒng)的政府與私人合作的分工邊界，將政府的戰(zhàn)略規(guī)劃、市場監(jiān)管、公共服務(wù)與社會(huì)資本的管理效率、技術(shù)創(chuàng)新有機(jī)結(jié)合在一起，構(gòu)建了公共產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)模式的新型產(chǎn)權(quán)關(guān)系，提高了公共產(chǎn)品的供給率。

以往單純行政權(quán)力意識的突破。杜帥認(rèn)為，在PPP中政府是以平等民事主體的身份參與，與社會(huì)資本的合作模式體現(xiàn)為一種新的思維，是對以往單純的行政權(quán)力意識的突破。

對傳統(tǒng)投資觀念的糾正。以前政府部門不顧風(fēng)險(xiǎn)只講政績，導(dǎo)致地方政府債務(wù)規(guī)模增加，償債壓力和債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)逐漸加大。杜帥認(rèn)為，讓政府在投資的同時(shí)承擔(dān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，是對傳統(tǒng)投資觀念的糾正。

追求長期穩(wěn)定的回報(bào)。鄭新立表示，以高鐵行業(yè)引入社會(huì)資本為例，目前高鐵處于快速建設(shè)階段，屬于投入期。高鐵的盈利是在高鐵網(wǎng)絡(luò)形成之后。高鐵建設(shè)追求的是長期穩(wěn)定的回報(bào)。比如，河南準(zhǔn)備從鄭州修建到石家莊、太原、重慶和濟(jì)南等地米字型高鐵網(wǎng)絡(luò)，省會(huì)城市之間形成“一小時(shí)商務(wù)圈、半小時(shí)生活圈”，政府取得了想要的社會(huì)效益，社會(huì)資本也得到了合理回報(bào)。

經(jīng)濟(jì)增長和投資熱點(diǎn)。2015年1月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，規(guī)定從健全第三方治理市場、強(qiáng)化政策引導(dǎo)和支持等方面鼓勵(lì)環(huán)境污染第三方治理的發(fā)展。鄭新立認(rèn)為，通過PPP模式引導(dǎo)社會(huì)資本進(jìn)入社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域，帶來了新的經(jīng)濟(jì)增長和投資熱點(diǎn)，讓政府更好地履行公共職能，全面提升公共服務(wù)水平，讓市民享受配套優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。

理性聚焦：PPP實(shí)施中應(yīng)注意的問題

從發(fā)展趨勢來看PPP模式不能搞一哄而上，要謹(jǐn)慎而樂觀。國家發(fā)改委投資研究所投資體制政策研究室主任吳亞平說，有數(shù)據(jù)表明，我國全社會(huì)投資規(guī)模，平均每年大概是80萬億，增長速度在12%左右，參考PPP項(xiàng)目力度大的國家，英國和澳大利亞PPP項(xiàng)目占公共投資的10%-15%，絕大多數(shù)國家在3%-5%。如果按照國際經(jīng)驗(yàn)5%-10% 的比例，我國每年的PPP投資規(guī)模在2.2萬億，相當(dāng)于同期投資的2%。這個(gè)數(shù)據(jù)是樂觀的，但在運(yùn)用PPP模式上還要持謹(jǐn)慎態(tài)度。

國信招標(biāo)集團(tuán)PPP研究中心執(zhí)行主任葉林認(rèn)為，PPP項(xiàng)目跨度時(shí)間長，回報(bào)周期長。國信招標(biāo)集團(tuán)研究院副院長楊曉敏說，政府在安排財(cái)政支出時(shí)要統(tǒng)籌考慮PPP項(xiàng)目生命周期全過程(20年～30年)的財(cái)政支出承受能力。吳亞平認(rèn)為，地方政府在進(jìn)行財(cái)政支出能力評估時(shí)，未來年度公共預(yù)算支出數(shù)額可參照前五年相關(guān)數(shù)額的平均值及平均增長率計(jì)算，并根據(jù)實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整。

從適用范圍來看PPP模式不是大眾情人，要門當(dāng)戶對。吳亞平認(rèn)為，純公益性項(xiàng)目不適合做PPP。因?yàn)榧児嫘皂?xiàng)目本身沒有收益，社會(huì)資本要獲得回報(bào)，要么通過財(cái)政補(bǔ)貼，要么通過政府購買服務(wù)獲得，最終還是要由政府買單。或許純公益性項(xiàng)目的最好方式是BOT，即“建設(shè)—轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營”模式。目前，在城鎮(zhèn)化快速發(fā)展階段，不以營利為主要目的的地方政府投融資平臺公司仍然是地方準(zhǔn)公益性項(xiàng)目、公益性項(xiàng)目的最佳投資主體。

從合作的時(shí)限來看PPP模式不是權(quán)宜之計(jì)，而是戰(zhàn)略方針。中國投資協(xié)會(huì)副會(huì)長、項(xiàng)目投融資專業(yè)委員會(huì)會(huì)長袁英華認(rèn)為，PPP發(fā)展到今天有很多成功的經(jīng)驗(yàn)和值得借鑒的教訓(xùn)。PPP模式強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的深度參與，有利于盤活社會(huì)存量資本，激發(fā)民間投資活力，緩解財(cái)政支付壓力，同時(shí)也有利于政府更好轉(zhuǎn)變職能，推進(jìn)財(cái)稅體制改革。

從地方政府的角色看要理性思考，不能盲目蠻干。目前地方政府對PPP 的認(rèn)識，存在偏差。徐成彬認(rèn)為，地方政府的投資平臺發(fā)展到今天，仍具有很多優(yōu)勢，如熟悉地方情況、和政府有良好的合作關(guān)系、和地方有感情。對地方投資平臺中管理不規(guī)范的問題應(yīng)該進(jìn)行改造，建立適應(yīng)新的經(jīng)濟(jì)形勢的投資平臺，承擔(dān)地方政府建設(shè)所需的新角色，不要因?yàn)镻PP模式的擴(kuò)展而放棄地方政府的投資平臺。

從合作的項(xiàng)目看PPP模式不是海納百川，也會(huì)水土不服。PPP模式并不是先進(jìn)的融資模式，并不適用于所有項(xiàng)目。徐成彬認(rèn)為，完全市場化的項(xiàng)目，如石化、冶金建材等不適合做PPP。即使在PPP模式最為成熟的英國，能夠應(yīng)用PPP模式的項(xiàng)目也不到20%。有數(shù)據(jù)表明，在有些合作項(xiàng)目中PPP的成本比BT成本還要高。如果生搬硬套PPP模式，將是一種昂貴的融資模式，既浪費(fèi)了成本，又浪費(fèi)了社會(huì)資源，最終會(huì)讓政府的社會(huì)管理付出代價(jià)。PPP項(xiàng)目的資金成本一般要高于其他模式兩個(gè)百分點(diǎn)。吳亞平也認(rèn)為 PPP并非萬能，引入PPP不必然意味著公共服務(wù)效率提高。不要輕易在國有企事業(yè)單位和地方投融資平臺公司可以做好的領(lǐng)域引入PPP。應(yīng)大力發(fā)展壯大政府和企業(yè)之間、不以營利為主要目的的第三方，如公益性基金會(huì)、慈善機(jī)構(gòu)等，使之成為政府的重要合作伙伴。

從政府指導(dǎo)的角度來看PPP不能物超所值，而要物有所值。財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南》規(guī)定，財(cái)政部門要會(huì)同行業(yè)主管部門開展物有所值評價(jià)工作，對部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼項(xiàng)目開展財(cái)政承受能力評價(jià);通過物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證的項(xiàng)目，可進(jìn)行項(xiàng)目準(zhǔn)備。國家發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》也提出，為提高工作效率，可會(huì)同相關(guān)部門建立PPP項(xiàng)目的聯(lián)審機(jī)制，從項(xiàng)目建設(shè)的必要性及合規(guī)性、PPP模式的適用性、財(cái)政承受能力以及價(jià)格的合理性等方面，對項(xiàng)目實(shí)施方案進(jìn)行可行性評估，確保“物有所值”。杜帥認(rèn)為，物有所值是指傳統(tǒng)模式增加的成本相對于公共供給效率和公共服務(wù)是否物有所值。并不是單純的追求采購價(jià)格，更多的是考慮質(zhì)量、成本、風(fēng)險(xiǎn)和效益等多維因素。楊曉敏認(rèn)為，物有所值是基于項(xiàng)目層面，解決是否應(yīng)當(dāng)采用PPP模式的問題，判斷采用PPP模式的必要性，只有預(yù)期PPP模式能物有所值，才予以采用，否則就應(yīng)當(dāng)采用其他采購模式。徐成彬認(rèn)為，物有所值是選擇政府自己做還是選擇引入社會(huì)資本的判斷，而不是選擇PPP模式的判斷值。

獻(xiàn)計(jì)獻(xiàn)策：讓PPP模式叫好又叫座

PPP項(xiàng)目的關(guān)鍵是解決社會(huì)資本愿不愿意投資的問題，如果社會(huì)資本都愿意或放心投資，融資就不應(yīng)該是問題。吳亞平認(rèn)為，吸引社會(huì)資本不一定要采取PPP的模式，如電廠不是PPP的模式而是直接投資，民營醫(yī)院只需打破醫(yī)保壟斷和其有接口就可以參與公共服務(wù)。

成熟的商業(yè)模式才能吸引社會(huì)資本。吳亞平認(rèn)為，好的PPP項(xiàng)目構(gòu)建了成熟的商業(yè)模式和盈利模式，不缺乏投資者。好的PPP項(xiàng)目不是指投資回報(bào)率高的項(xiàng)目，而主要是指社會(huì)資本能夠得到合理的回報(bào)且投資風(fēng)險(xiǎn)得到有效分擔(dān)的項(xiàng)目。目前許多地方政府舉行了不少PPP項(xiàng)目推介發(fā)布會(huì)，但對社會(huì)資本有吸引力的項(xiàng)目不多。比如，公共服務(wù)領(lǐng)域、社會(huì)事業(yè)、教育、醫(yī)療等看不到成熟的商業(yè)模式，缺乏對社會(huì)資本的吸引能力。

長遠(yuǎn)的合作理念是實(shí)現(xiàn)共贏的基礎(chǔ)。楊曉敏認(rèn)為，政府的合作伙伴是社會(huì)資本，社會(huì)資本的合作伙伴是政府，在PPP實(shí)施過程中要不斷地貫徹這一理念。要有合作伙伴的觀念，要有效分擔(dān)投資風(fēng)險(xiǎn)。葉林認(rèn)為，PPP項(xiàng)目適用于規(guī)模大，現(xiàn)金流穩(wěn)定，且可建立長期合同關(guān)系的項(xiàng)目。很多PPP項(xiàng)目都是硬骨頭，在政府和社會(huì)資本長達(dá)15年-30年的合作中，合作雙方?jīng)]有長遠(yuǎn)的心態(tài)，PPP項(xiàng)目是無法有效進(jìn)展的。

讓社會(huì)資本得到合理的回報(bào)。PPP模式強(qiáng)調(diào)市場機(jī)制的作用，強(qiáng)調(diào)政府與社會(huì)資本各盡所能，強(qiáng)調(diào)社會(huì)資本的深度參與。吳亞平認(rèn)為，作為政府首先不要認(rèn)為是利用社會(huì)資本，而是要為社會(huì)資本著想，讓社會(huì)資本看到穩(wěn)定合理、可預(yù)期的回報(bào)，這一點(diǎn)至關(guān)重要。葉林認(rèn)為，社會(huì)資本要做好未來投入產(chǎn)出的精細(xì)計(jì)算，對于盈利性項(xiàng)目，讓社會(huì)資本在運(yùn)營中得到回報(bào)，對于不能收費(fèi)的項(xiàng)目，也要有合理的回報(bào)。鄭新立表示，既要有合理的回報(bào)，又要避免產(chǎn)生暴利收入。

合作雙方都要認(rèn)清PPP模式是一種長期行為。PPP是政府與社會(huì)資本之間長期的合作，投資規(guī)模大、時(shí)間跨度長、參與方眾多且關(guān)系復(fù)雜。北京國信興業(yè)國際工程咨詢有限公司副總裁張海平認(rèn)為，PPP項(xiàng)目主要目的是追求項(xiàng)目總體和長期效率的提高，在實(shí)施中任何一方短期或短視的行為，都可能造成項(xiàng)目的失敗。因此，在決策時(shí)準(zhǔn)確、全面地識別和評估風(fēng)險(xiǎn)，非常重要。

2015年5月19日，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部發(fā)展改革委、人民銀行《關(guān)于在公共服務(wù)領(lǐng)域推廣政府和社會(huì)資本合作模式指導(dǎo)意見的通知》。《通知》指出，積極運(yùn)用轉(zhuǎn)讓—運(yùn)營—移交(TOT)、改建—運(yùn)營—移交(ROT)等方式，將融資平臺公司存量公共服務(wù)項(xiàng)目轉(zhuǎn)型為政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，引入社會(huì)資本參與改造和運(yùn)營，在征得債權(quán)人同意的前提下，將政府性債務(wù)轉(zhuǎn)換為非政府性債務(wù)，減輕地方政府的債務(wù)壓力，騰出資金用于重點(diǎn)民生項(xiàng)目建設(shè)。楊曉敏認(rèn)為，政府盤活存量資產(chǎn)最適于PPP中的轉(zhuǎn)讓—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓模式，即TOT模式。TOT模式一般不涉及項(xiàng)目的建設(shè)過程，避開了BOT模式在建設(shè)過程中面臨的風(fēng)險(xiǎn)和矛盾，如建設(shè)成本超支、工程停建或者不能正常運(yùn)營、現(xiàn)金流量不足以償還債務(wù)等問題，利于雙方達(dá)成合作，既能盡快取得收益，又能盤活存量資產(chǎn)，增加社會(huì)投資總量。

完善協(xié)調(diào)機(jī)制保障PPP項(xiàng)目可持續(xù)性。在PPP項(xiàng)目中，政府和社會(huì)資本的訴求是不同的。政府部門強(qiáng)調(diào)公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量、效益，社會(huì)資本追求利益最大化。杜帥認(rèn)為，權(quán)責(zé)不對等對社會(huì)資本沒有吸引力。因此，要保障PPP項(xiàng)目吸引力的可持續(xù)性，在定價(jià)和協(xié)調(diào)方面建立合理的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，風(fēng)險(xiǎn)由最適宜承擔(dān)的一方承擔(dān)。政府承擔(dān)公共政策、法律變更等風(fēng)險(xiǎn)，社會(huì)資本承擔(dān)項(xiàng)目融資運(yùn)營和技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)。這樣，既可以預(yù)防政府把過多的風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)讓給私營部門，也可以避免政府為了吸引社會(huì)資本承擔(dān)過多的風(fēng)險(xiǎn)。

規(guī)范社會(huì)資本競爭程序保證PPP模式健康發(fā)展。《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》、《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》等一系列文件都明確規(guī)定，各級政府要建立、健全與社會(huì)資本合作的合作模式，創(chuàng)造平等投資機(jī)會(huì)，為PPP模式的健康發(fā)展創(chuàng)造了良好的環(huán)境。因此，規(guī)范PPP模式的法律法規(guī)，應(yīng)該與政府職能的轉(zhuǎn)變相結(jié)合，政府要在法律、合同的約束下以合作者的身份參與項(xiàng)目，雙方履約、守信，落實(shí)承諾。杜帥認(rèn)為，在這個(gè)過程中不能隨意性太強(qiáng)或缺少合作精神，否則會(huì)造成社會(huì)資本的顧慮而無法進(jìn)入角色。

貫徹契約理念推動(dòng)PPP模式的應(yīng)用。杜帥表示，選擇市政污水等現(xiàn)金流比較好的項(xiàng)目進(jìn)行試點(diǎn)，有利于PPP項(xiàng)目的推廣。PPP從表象看是模式的應(yīng)用，實(shí)際上是其“契約理念”的貫徹。通過PPP模式的應(yīng)用，希望能夠消除投資體制的弊端，改變傳統(tǒng)投資領(lǐng)域權(quán)責(zé)的分配，用契約精神規(guī)范政府的負(fù)債，進(jìn)而推動(dòng)投融資體制的建設(shè)。