5月26日，中共中央政治局召開會議，研究改革收入分配制度和規范收入分配秩序問題。有媒體指出，這意味著調整利益關系，縮小貧富差距，已經成為共識。有消息指，在這次收入分配制度改革中，將涉及擴大社會保障面、抑制壟斷滋生的不公、運用稅收調控手段等多方面的措施，以在經濟快速增長的同時，促進社會公平目標的實現。

　　
　　但必須看到，在我國目前情況下，進行利益關系的調整是一件非常艱巨的事情。其艱巨性的原因在于，目前我國的收入和財富分配在很大程度上處于一種非規范化的狀態，能夠用諸如個人收入所得稅等常規性手段進行有效調控的收入和財富分配過程已經比較有限。從這個意義上說，貧富差距已經有處于不可治理狀態的跡象。在這種情況下，規范收入分配秩序，或者說重建規范的收入分配制度，已經成為調整利益關系的基礎。可以說，沒有收入和財富分配的規范化，任何旨在縮小貧富差距的具體政策措施，在實踐中其效果都要打很大的折扣，甚至不能發揮作用。
　　
　　其實，分析一下近年來我國收入和財富分配的具體狀況，特別是貧富差距演變的具體過程，就可以發現，貧富差距的擴大已經在一定意義上處于失控的狀態。進入21世紀之后，政府對社會中利益關系失衡的狀況開始給予很高的重視，并采取種種措施，以遏制社會不平等程度的發展。但從效果上來說，預期的目的并沒有達到，貧富懸殊的趨勢仍在擴大。問題出在什么地方？關鍵是與收入和國民財富配分有關的制度安排處于混亂之中。
　　
　　以2004年為例。這一年是政府對社會中利益關系調控力度比較大的一年，特別是減免農業稅，對糧食種植進行現金補貼等，對于增加農民收入起了重要的作用。2004年中國農民的收入在8年徘徊之后有了大幅度的增長。根據國家統計局數據，農民人均純收入達到2936元，實際增長6.8%，是1997年以來增長最快的一年。但這只是問題的一個方面，在另一方面，盡管農民收入在2004年獲得超常規增長，但這并沒有改變總體上收入拉大的趨勢。根據2004年全國５萬戶城鎮住戶抽樣調查結果，上半年最高10％收入組人均可支配收入13322元，比上年同期增長16.7％，是全國平均水平的2.8倍，而最低10％收入組人均可支配收入1397元，比上年同期增長11.6％，是全國平均水平的29%。高低收入組人均收入之比為9.5：1，比上年同期9.1：1有所擴大。也就是說，不同收入組之間的收入差距在繼續擴大。北京市統計局的數據也證明了同樣的趨勢，北京市統計局的數據也表明，2004年前11個月，高、低收入組的收入之比為5.8比1，與上年同期的4.7比1相比，差距也在擴大。而以其它方式進行的研究結果也表明，近些年來盡管各級政府出臺了旨在縮小貧富差距的措施，但貧富差距仍然是在不斷擴大的。換言之，社會中總體貧富差距擴大的趨勢是發生在宏觀政策明顯傾向貧困階層和弱勢群體的背景下發生的，據此可以推斷，如果沒有上述宏觀政策，貧富差距的進一步惡化是必然的。
　　
　　問題出在什么地方？從根本上說，是因為整個社會的收入和財富分配處于一種高度非規范化狀態。在當下的討論中，壟斷部門的畸高收入和不合理的福利受到社會輿論的廣泛批評和責難，并被認為是收入分配不規范的突出表現。應當說，對壟斷部門畸高收入和不合理福利的責難是完全正當的，但如果過分夸大其對整個社會貧富差距擴大所起的作用，卻是不恰當的。更關鍵的問題是整個國民收入分配的狀況。也就是說，要算大賬。
　　
　　我們可以以2002年為例，來看看在這一年里，我們共創造了多少財富，這些財富是通過何種渠道，以何種方式進行分配的？這些財富都分給了誰？政府有關部門能不能監控這個分配過程？2002年是一個有標志性意義的年頭，這一年我國GDP首次超過10萬億大關。如果將折舊的因素忽略掉，可以粗略地說，這一年我們這個社會創造了10萬億的財富。下面我們就看看這10萬億是如何在社會的各個部分中進行分配的。大體可以分成四個部分。第一塊是企業的利潤，大約1萬億；第二塊是政府的財政收入，大約2萬億，其中預算內收入為1.5萬億；第三塊是城鎮居民的收入，2002年全國城鎮居民人均可支配收入為7703元，如果城鎮人口按4.8億人（2001年的數字）計算，2002年城市居民的全部可支配收入將近3.7萬億。第四塊是農村居民獲得的收入，2002年全國農民人均純收入為2476元，如果農村人口按8億人計算，2002年農村全部居民的純收入將近2萬億。這四塊加起來共8.7萬億。也就是說，還有1.3萬億找不到主兒，其中包括折舊、非貨幣化的部分、計算的誤差等。應當承認，上述的計算是非常粗略的，當中有重復計算，有誤差等，但大體還是看得出來我國國民分配的大致格局。
　　
　　問題出在什么地方？首先我們可以看到，在共10萬億的財富分配中，有1.3萬億找不到主兒。但主要的問題不在這里，而是在城市居民3.7萬億的收入中。這一塊比重是最大的，而同時又是最模糊的。因此需要對這塊財富的分配加以認真的分析。在這一塊中，有一個部分是“工資總額”，按照統計部門的標準，“工資總額合計”是指國有、集體和其它所有經濟單位的職工工資總額合計，包括工資、獎金、津貼等。在2002年，工資總額約1.2萬億。3.7萬億去掉1.2萬億，還有2.5萬億。這2.5萬億包括城市中的個體職業者的收入，包括股息、利息、租金等收入。但我們知道，這幾塊加在一起，遠達不到2.5萬億。也就是說，城市居民的收入中，有相當一部分處于灰色狀態，不過我們尚沒有辦法知道確切的數字或比例。但有一點是明確的，即城市居民收入中，除了工資總額部分是處在國家的監控之下外，其余的2.5萬億，即城市居民可支配收入的三分之二，是處在國家的監控之外的。除此之外，我國每年還有相當數量的存量資產介入了分配，其中最主要的是國有資產的流失和在強征農民土地上獲得的級差地租。如果將這個因素考慮在內，每年以不規范的方式分配的財富比例是相當大的。
　　
　　收入和財富分配的高度非規范化，給調節社會中的利益關系造成了一系列的困難。
　　
　　首先，稅收無法實現對收入差距擴大趨勢的有效調控，有時甚至起相反的作用。在有的國家中，人們在稅前收入的差距可能會很大，但經過個人收入所得稅的調節，這種差距會大大縮小。比如，社會中收入最高的20%的人收入對比收入最低的20%的人的收入，在稅前可能會高達10倍，但通過個人收入所得稅的調節，可能會縮小到5倍。但在我國，個人收入所得稅顯然還沒有起到這樣的作用。這主要表現在兩個方面。第一，在城鄉之間，如果將農民的稅費負擔看作是一種變相的個人收入所得稅的話，農民的實際稅負約為10%。而城市居民的稅負約為3%。第二，在城市內部，由于收入分配是高度不規范的，個稅只能以相對規范的工資性收入作為征收對象，于是，工薪階層成了實際的納稅主體。根據不同地區的調查，在城市地區，工資只占全部城市居民可支配收入的33%，而繳納的個人收入所得稅卻占了45%到70%。還有零星的數字表明，2001年盡管人數不足20%的富人們占有80%的金融資產或儲蓄，但其所交的個人所得稅卻僅占總量的不到10%。在廣東，高收入人群繳納的個人所得稅僅占總額的2.33%。結果是工薪階層與富人的差距進一步擴大。
　　
　　其次，政府難以分辨富人和窮人，再分配的調節措施難以準確落實到人頭。在西方國家有句話，你的收入你自己可能不知道，周圍的親戚朋友不知道，有一個地方是一定知道的，就是稅務局。而在我們的社會中，卻恰恰相反，自己知道，朋友同事估計差不多，只有稅務部門不知道。當政府需要通過再分配調節利益格局，特別是要通過社會保障幫助窮人時，首先遇到的一個問題就是無法辨別窮人和富人。于是旨在幫助窮人解決住房問題的經濟適用房有相當一部分被開著高級轎車的富人買去了。而在實施最低生活保障制度時，則將落實低保對象的任務交給了居民委員會。于是就出現了養寵物不能享受低保、使用手機不能享受低保等荒唐但卻無可奈何的標準。
　　
　　第三，工資占GDP的比例過低，勞動報酬分配所占比重過小，工薪階層難以分享經濟增長的成果。以2002年為例，居民工資總額大約在1．2萬億元左右，占當年10萬億元GDP的12％和城市居民3．7萬億元全部可支配收入的33％。即使將農民的2萬億收入也算作勞務性收入，勞務性收入也僅占當年GDP的32%。有專家估計，如果將低估的因素考慮進去，勞動者的勞務性收入將占到GDP的45%。應當說，即使與西方市場經濟國家比較，這個比例也是相當低的。
　　
　　在《使事情進入可治理狀態》一文中，我曾指出如下幾點。第一，現在我們社會中的一些問題之所以成為頑癥，是因為其已處于不可治理狀態；第二，一些問題之所以處于不可治理狀態，是因為基礎秩序包括基礎制度的崩解和失效；第三，解決問題的前提是通過重建基礎秩序使事情進入可治理狀態。這樣的思路完全可以應用到解決收入分配的問題上。正是從這個意義上說，規范財富分配是調節貧富差距的基礎。
　　
　　孫立平 來源:光明觀察