重大事故環(huán)境風險防控和應對處置，法律法規(guī)體系什么樣?改革開放30多年來，我國先后修改和制定了《憲法》《民法通則》《物權法》《侵權責任法》《刑法》等基本法律，其中構建了一系列有關資源利用和生態(tài)環(huán)境保護的法律規(guī)范。如《民法通則》和《物權法》對自然資源的所有權和各種用益物權作出了較為全面完整的規(guī)范，《侵權責任法》設專章對環(huán)境污染損害的侵權責任作出了規(guī)定，《刑法》設專章形式規(guī)定了破壞環(huán)境資源保護罪，為保障自然資源產權，保護生態(tài)環(huán)境，推進資源合理利用，提供了法律依據。

我國制定了《清潔生產促進法》《循環(huán)經濟促進法》和《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》3部有關推進產業(yè)、能源綠色轉型和國土空間規(guī)劃的法律，為推進經濟發(fā)展轉型和國土空間合理規(guī)劃奠定了一定的法律基礎。

我國還制定了《土地管理法》《礦產資源法》《海域使用管理法》《煤炭法》《節(jié)能法》《可再生能源法》《森林法》《水法》《草原法》《漁業(yè)法》10部資源利用和管理方面的法律，奠定了資源利用與管理的法律框架體系。

我國出臺了《環(huán)境保護法》《海洋環(huán)境保護法》《水污染防治法》《大氣污染防治法》《固體廢物污染環(huán)境防治法》《環(huán)境噪聲污染防治法》《放射性污染防治法》《環(huán)境影響評價法》《野生動物保護法》《水土保持法》《防沙治沙法》和《海島保護法》12部環(huán)境保護與污染防治方面的法律，形成了比較完整的環(huán)境保護法律和制度體系。

目前，我國已經初步形成了綠色轉型發(fā)展與國土空間規(guī)劃、資源利用、環(huán)境保護領域為核心的法律體系。體系涉及多個部門，由法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)等多個層次的法律法規(guī)以及其中所規(guī)定的民事、行政、刑事以及經濟、社會等方面的法律制度規(guī)范所構成。

從制度分類的角度來看，我國已經形成了以行政管制制度為主，以資源財產權制度與經濟激勵制度以及社會參與制度為輔的法律制度體系框架

其中，綠色轉型發(fā)展與國土空間規(guī)劃方面的法律制度，側重在發(fā)展規(guī)劃、產業(yè)政策、國土空間規(guī)劃等經濟發(fā)展的源頭預防污染和生態(tài)破壞;資源利用方面的法律制度，側重在自然資源規(guī)劃和生產利用的過程預防污染和生態(tài)破壞;環(huán)境保護方面特別是污染防治的法律制度，側重在生產利用過程與末端治理環(huán)節(jié)防治污染和生態(tài)破壞。

在重大事故的環(huán)境風險防控和突發(fā)環(huán)境事件應對處置方面，法制建設的進程也在不斷加快。

2004年制定了《固體廢物污染防治法》，對產生、收集、貯存、運輸、利用、處置危險廢物單位的應急工作提出了要求。2005年國務院辦公廳印發(fā)《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》，從事件分級、組織指揮與職責、預防和預警、應急響應、應急保障、后期處置等幾個方面對突發(fā)環(huán)境事件應急工作進行了全面規(guī)范。2007年《突發(fā)事件應對法》對包括突發(fā)環(huán)境事件在內的突發(fā)事件應對法律制度體系做出了全面規(guī)定。2008年修訂的《水污染防治法》設置水污染事故處置專章，為應對水污染事故作出了規(guī)定。2014年新修訂的《環(huán)保法》第47條，對突發(fā)環(huán)境事件的風險控制、應急準備、應急處置和事后恢復等做出了要求。

對《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》進行修訂。2015年全國人大常委會修訂了《大氣污染防治法》，對有毒有害氣體環(huán)境風險預警、重污染天氣和突發(fā)大氣污染事件應對作出規(guī)定。《危險化學品安全管理條例》對預防和妥善處置突發(fā)事件造成環(huán)境污染作出規(guī)定的同時，環(huán)境保護部出臺了《突發(fā)環(huán)境事件應急管理辦法》等一系列部門規(guī)章或規(guī)范性文件，各地通過制定法規(guī)或規(guī)章也對突發(fā)環(huán)境事件應對法律制度建設做出積極探索，相關制度建設明顯加快。

但是，越來越多的制度卻沒有遏制住重大事故以及相應的環(huán)境污染生態(tài)破壞事件發(fā)生的勢頭，給人民群眾的生命健康造成嚴重的損害。當前，我國嚴峻的環(huán)境安全形勢尚未得到根本扭轉，環(huán)境風險異常突出，事件總量居高不下。據統(tǒng)計，全國平均每天都會發(fā)生1～2起突發(fā)環(huán)境事件，2013年全國發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件712起，呈持續(xù)增長趨勢，教訓十分深刻。

重大事故環(huán)境風險防控和應對處置，制度有哪些缺陷?總體來看，我國在重大事故環(huán)境風險防控和應對處置方面，立法工作跟不上實際的需要。

1.在突發(fā)環(huán)境事件處置方面，存在諸多的法律空白和滯后，政府和有關部門法定職責不清。雖然《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》對各級人民政府和相關部門的職責做出了明確規(guī)定，但是這些職責規(guī)定過于原則，也缺乏法律約束力。

一是地方人民政府屬地管理職責不清，部分地方對于跨界事件相互推諉，還有部分地方認為重特大事件應由上級人民政府組織應急響應，先期處置不及時。

二是環(huán)保部門的法定職責界定不清，部分地方要求環(huán)保部門承擔突發(fā)環(huán)境事件應對的所有任務，這遠遠超出環(huán)保部門的能力，還有部分地方環(huán)保部門對法定職責把握不清，導致屢被追責。2012年環(huán)保部門有264人因失職瀆職被紀檢監(jiān)察機關追究責任，占違紀違法環(huán)保人員的40.9%，比上年增長18.9%。

三是其他部門的法定職責界定不清。這次天津港的爆炸和2005年松花江水污染事件，都是典型的由安全生產事故處置不當引發(fā)的。

2.環(huán)境風險控制要求缺乏法律依據。

比如，環(huán)境風險評估法律依據不足。編制突發(fā)環(huán)境事件應急預案的基礎是開展風險評估，因此環(huán)保部出臺了環(huán)境風險評估的技術方法，要求企業(yè)事業(yè)單位開展環(huán)境風險評估，但是這些要求在法律法規(guī)中沒有明確規(guī)定，導致推動困難。

再如，環(huán)境安全隱患排查治理和采取環(huán)境風險防控措施的要求于法無據。企業(yè)事業(yè)單位的有關設備正常運行多年后需要定期排查治理環(huán)境安全隱患，采取更多的環(huán)境風險防控措施，法律法規(guī)對此缺乏強制性規(guī)定。

再如，環(huán)境風險預警制度尚未建立。突發(fā)環(huán)境事件往往影響巨大，損害難以逆轉。預防這類事件發(fā)生或減輕事件危害的有效辦法是建立環(huán)境風險預警制度，要求企業(yè)事業(yè)單位和敏感目標及時預警，及時采取措施。我國目前關于環(huán)境風險預警制度尚未建立，法律法規(guī)缺乏針對性規(guī)定。

3.突發(fā)環(huán)境事件應急準備制度存在空白。

比如，環(huán)境應急預案管理制度不健全。雖然環(huán)境保護部出臺了環(huán)境應急預案管理的規(guī)范性文件和預案編制指南，但是這些文件的法律位階過低，對政府和企業(yè)缺乏約束力。

再如，環(huán)境應急資源調查管理制度剛剛處于起步階段。我國長期以來對于環(huán)境應急資源調查管理制度缺乏規(guī)定，導致大多數(shù)地方和部門在編制預案時，缺乏對應急資源現(xiàn)狀的系統(tǒng)分析，沒有結合應急資源和周邊可以調用或支援的應急資源，提出恰當?shù)膽獙Ψ桨福诡A案的針對性、可操作性、時效性大打折扣。

4.應急處置程序和要求亟待完善。

《突發(fā)事件應對法》和《國家突發(fā)環(huán)境事件應急預案》對于應急處置的程序和要求有明確規(guī)定，但部分規(guī)定過于原則，部分規(guī)定已經不能適應新形勢的需要。

5.突發(fā)環(huán)境事件事后恢復制度不健全。

比如，污染治理和生態(tài)修復制度缺失。歷史上多起公害事件表明，部分突發(fā)環(huán)境事件的損害具有潛伏性、滯后性等特點，應急處置結束后需要采取徹底的污染治理和生態(tài)修復措施，消除事件影響。現(xiàn)行法律法規(guī)對于污染治理和生態(tài)修復的主體、如何組織實施、如何評估效果、如何支付費用等問題缺乏規(guī)定，導致大部分重特大事件未開展污染治理和生態(tài)修復。

6.企業(yè)安全管理和環(huán)境保護工作嚴重脫節(jié)。

目前，絕大多數(shù)的國有企業(yè)，包括一些民營企業(yè)，都把安全生產、職業(yè)衛(wèi)生和環(huán)境保護的管理結合起來，成立安環(huán)科、安環(huán)處或者安環(huán)部等，予以統(tǒng)籌處理。而在實際的行政監(jiān)管中，具體的法律依據是以《安全生產法》《職業(yè)病防治法》和《環(huán)境保護法》為代表的安全生產法律體系和環(huán)境保護法律體系，具體的監(jiān)管也是安全生產監(jiān)督管理部門和環(huán)境保護部門分頭進行，往往導致監(jiān)管出現(xiàn)空隙或者不協(xié)調的現(xiàn)象。比如，我國的安全評價和環(huán)境影響評價，分別由安全生產管理部門和環(huán)保部門管理。但是，這些評價之間基本脫節(jié)，項目選址不合理的問題十分突出。一旦哪個薄弱環(huán)節(jié)出了問題，就難以避免重大事故的發(fā)生。

重大事故環(huán)境風險防控和應對處置立法指導思想怎么結合?

重大事故環(huán)境風險防控和應對處置立法的指導思想主要為兩個結合。一是要將重大事故的風險防控和突發(fā)重大事故引發(fā)的環(huán)境事件的應對處置緊密結合起來;二是要將安全管理部門的管理工作與環(huán)保部門的應急處置工作有機結合起來。由于安全管理和環(huán)境保護工作密切相關，很多企業(yè)的突發(fā)性環(huán)境污染事故都是由安全生產事故引發(fā)的。因此，必須加強政府層面和企業(yè)層面的安全管理和環(huán)境保護工作的一體性，尤其是政府的安全管理和環(huán)境保護工作一定要密切地結合起來。

對此，有以下立法建議方案。

改革安全管理的多部門分管體制，整合現(xiàn)有安全、環(huán)保、交通、公安等部門和機構涉及安全生產和環(huán)境風險的行政監(jiān)管職能，建立統(tǒng)一、獨立的與重大事故安全監(jiān)管和環(huán)境風險防控、應對處置體系，并相應制定《重大事故環(huán)境風險防控和應對處置法》，為形成統(tǒng)一、嚴密、高效的安全監(jiān)管和環(huán)境風險防控應對處置體系提供有力的法律保障。

如何建立環(huán)境風險防控制度?

一要建立統(tǒng)一的監(jiān)管制度。整合現(xiàn)有安全、環(huán)保、交通公安等各部門和機構涉及安全生產管理的行政監(jiān)管職能，建立環(huán)境保護和安全部門統(tǒng)一監(jiān)管、獨立監(jiān)管的體制;在企業(yè)內部，將生產經營單位的安全生產監(jiān)管、職業(yè)衛(wèi)生監(jiān)管和環(huán)境監(jiān)管三個相關領域的工作協(xié)同化甚至一體化，切實有效防止重大安全事故的發(fā)生。

二要建立統(tǒng)一的評價制度。

對于環(huán)境影響評價、安全生產預評價、職業(yè)衛(wèi)生預評價、消防安全預評價等工作，鼓勵一個中介機構對同一個項目開展上述預評價工作。逐步加大企業(yè)改革力度，盡量將上述評價予以整合。

三要建立統(tǒng)一的三同時制度和驗收制度。

協(xié)調和整合環(huán)境保護、安全生產、職業(yè)衛(wèi)生、消防安全等方面的三同時及其驗收工作，盡快形成安全管理和環(huán)境風險防控一體化的工作格局。

四要建立科學的項目選址制度。

結合環(huán)境影響評價法的修改，強化規(guī)劃環(huán)境影響評價的地位，科學慎重確定有重大事故風險項目的選址，科學設計規(guī)范企業(yè)的環(huán)境安全防護距離和生產安全防護距離，切實保護周圍居民和環(huán)境的安全。

五要建立強制性的企業(yè)安全風險保險制度。建議加快修改法律法規(guī)，建立強制性的企業(yè)安全風險保險制度。企業(yè)安全風險保險是一個綜合性保險，包括職業(yè)衛(wèi)生保險、生產安全事故保險和環(huán)境污染責任保險三項內容。凡是沒有參加強制保險的有毒有害物質生產、經營、使用和儲存單位，不得進行運營，以確保重點企業(yè)的安全運行。

六要建立統(tǒng)一的事故等級制度。

參照發(fā)達國家相關法律制度，結合我國的實際情況，在現(xiàn)有管理制度基礎上，建立統(tǒng)一、科學的安全事故等級制度，為重大事故的科學應對處置奠定良好的基礎。

七要建立與安全事故等級制度相適應的環(huán)境風險評估制度。

八要建立和實施環(huán)境安全隱患排查治理制度。

一是重點監(jiān)管企業(yè)應當在環(huán)境風險評估的基礎上，對突發(fā)環(huán)境事件危險因素進行認真分析，明確可能存在的環(huán)境安全隱患，編制環(huán)境安全隱患排查表;二是對照環(huán)境安全隱患排查表定期開展排查，填寫現(xiàn)場排查表，確定環(huán)境安全隱患;三是對于排查發(fā)現(xiàn)的環(huán)境安全隱患，應當立即消除，不能立即消除的要制定并實施環(huán)境安全隱患治理方案，落實整改措施、責任、資金、時限以及控制措施;四是對于由外部因素造成的、企業(yè)無法實施或完成治理的重大環(huán)境安全隱患，或者可能發(fā)展為重大環(huán)境安全隱患的問題，應當及時向當?shù)厝嗣裾捌洵h(huán)保部門和相關部門報告。

九要建立統(tǒng)一高效的安全環(huán)保執(zhí)法制度。

積極推進開展涉及危險物質的安全生產和環(huán)境保護一體化執(zhí)法，防止執(zhí)法中的漏項和重復執(zhí)法，改善執(zhí)法水平，提高執(zhí)法效率。

十要建立科學清晰的法律責任制度。

依法明確規(guī)定生產者、運輸者、倉儲保管者和監(jiān)管者的相應法律責任，建立形成完整的法律責任體系等。在追究領導責任方面，根據2015年中共中央辦公廳和國務院辦公廳聯(lián)合發(fā)布的《黨政領導干部生態(tài)環(huán)境損害責任追究辦法(試行)》，可以在“法律責任”一章作出銜接性規(guī)定，使環(huán)境保護和安全生產的黨政同責、一崗雙責真正落實在法治的軌道上。

重大事故引發(fā)環(huán)境風險的應對處置制度有哪些設想?

一要建立環(huán)境應急預案制度。

一是要求環(huán)境應急預案應當在環(huán)境風險評估和開展環(huán)境應急資源調查的基礎上開展，針對可能發(fā)生的突發(fā)環(huán)境事件情景規(guī)定可操作性強的應急處置措施;二是要求政府預案和企業(yè)預案按規(guī)定備案，對于不符合相關要求的，責令地方政府及有關部門或者企業(yè)進行修改完善;三是明確將企業(yè)環(huán)境應急預案備案作為建設項目竣工環(huán)保驗收和發(fā)放排污許可證的前置條件;四是要求政府和企業(yè)對環(huán)境應急預案定期開展宣傳教育和培訓，將相關任務落實到各崗位和人員，同時定期開展演練，并針對演練中發(fā)現(xiàn)的問題對預案等進行修改和完善;五是要求政府和企業(yè)加強環(huán)境應急物資儲備，建設環(huán)境應急處置隊伍。

二要建立環(huán)境風險預警制度。

一是明確可預警突發(fā)環(huán)境事件的情形、發(fā)布預警的條件、預警的分級、可采取的預警措施等;二是根據我國突發(fā)環(huán)境事件的特點，特別要求城鎮(zhèn)集中式飲用水水源保護區(qū)建立環(huán)境風險預警體系，鼓勵采取生物預警技術，做到早發(fā)現(xiàn)、早預警、早應對;三是要求生產、儲存、使用能夠短期致人傷亡或者造成重大環(huán)境影響的特定企業(yè)事業(yè)單位及其所在園區(qū)，建立環(huán)境風險預警體系，一旦發(fā)生泄漏，可以迅速鎖定污染源，同時及時采取轉移疏散等措施。

三要建立突發(fā)環(huán)境事件信息報告和信息公開制度。

一是企業(yè)發(fā)生或者可能發(fā)生突發(fā)環(huán)境事件時有報告信息的義務，規(guī)定報告信息的時限、報告對象、報告的途徑、報告內容和程序以及發(fā)生遲報、瞞報、漏報、謊報的法律責任，明確微信等可以作為報告的途徑;二是明確下級政府和有關部門收到事件信息后，向上級政府和部門報告信息的時限、途徑、內容和程序;三是規(guī)定上下級政府之間和政府各部門之間信息共享機制，要求建立信息共享平臺，防止出現(xiàn)信息“孤島”現(xiàn)象;四是按照中央關于信息公開的要求，及時與社會搞好溝通，疏導遇難家屬情緒，防止謠言對應急處置工作的干擾。

四要建立突發(fā)環(huán)境事件應急處置制度。

一是規(guī)定突發(fā)環(huán)境事件分級、應急處置措施的啟動條件、啟動主體、啟動程序和組織指揮體系等;二是明確政府、部門和企業(yè)在應急處置過程中的職責或義務，規(guī)定各主體何時應當采取何種處置措施;三是規(guī)定環(huán)保部門開展環(huán)境應急監(jiān)測、提供技術支持、提出決策建議等程序;四是要求采取有效措施，避免造成事故災難、公共衛(wèi)生事件和社會安全事件;五是應急中止的條件和程序;六是建立應急處置工作記錄、后評價和改進的規(guī)則。

五要建立事故調查和責任追究制度。

一是明確事件調查程序的啟動條件，要求由有關人民政府成立調查組，組織環(huán)境保護主管部門、監(jiān)察機關等開展突發(fā)環(huán)境事件調查;二是明確調查的內容，要求查明事件原因、過程和后果，總結應急處置工作的經驗教訓，提出整改措施，并對責任人提出處理意見;三是提出責任追究的方式，除追究行政、刑事法律責任外，還要鼓勵支持污染受害者追究肇事企業(yè)事業(yè)單位的民事法律責任;四是要建立健全配套的約談、限批、黑名單、掛牌督辦等制度。

六要建立重大事故后的環(huán)境損害評估制度。

一是規(guī)定應急處置階段評估工作的啟動條件和時間、評估工作的管轄、不同級別事件評估要求、評估工作程序、評估報告和結論的編制、應急處置階段評估報告和結論的審核和公開及其應用、評估工作時限、評估工作監(jiān)督等;二是規(guī)定中長期評估的啟動條件和時間、評估要求和工作程序、評估報告和結論的編制、中長期評估報告和結論的審核和公開及其應用，評估工作時限等;三是規(guī)定評估報告和結論的備案管理、信息公開管理和公眾參與程序、公眾對評估報告和結論的行政復議和行政訴訟程序、上級政府和環(huán)保部門的定期監(jiān)督檢查等。

七要建立環(huán)境損害分擔和執(zhí)行制度。

一是明確肇事企業(yè)事業(yè)單位應當承擔突發(fā)環(huán)境事件造成的一切人身損害、財產損害、應急處置費用、生態(tài)環(huán)境損害，并采取污染治理和生態(tài)修復措施;二是污染受害者對于人身損害和財產損害可以申請環(huán)保部門調解，調解協(xié)議具有法律約束力，當事人可以向法院申請司法確認，人民法院依法確認調解協(xié)議有效，一方當事人拒絕履行或者未全部履行的，對方當事人可以向人民法院申請強制執(zhí)行;三是地方政府應當先行墊付環(huán)境損害評估和應急處置費用，待確定肇事企業(yè)事業(yè)單位后責令其支付，不支付的可以向人民法院起訴，要求其支付，無法確定肇事企業(yè)事業(yè)單位或者肇事企業(yè)事業(yè)單位無力支付的，由政府列入預算列支;四是對于生態(tài)環(huán)境損害，環(huán)保部門應當支持社會組織按照《環(huán)境保護法》和《民事訴訟法》向人民法院提起環(huán)境民事公益訴訟。

八要建立災后恢復制度。

一是根據受災的實際情況，在科學評估的基礎上，確定受災地區(qū)的土地等用途;二是在專家論證的基礎上，根據需要和可能，建立科學可行的災后恢復規(guī)劃;三是災后恢復的資金籌集制度，等等。根據我國已經進入環(huán)境高風險社會的實際情況，建議全國人大常委會和國務院根據立法規(guī)劃的有關規(guī)定，適時將《重大事故環(huán)境風險防控和應對處置法》制定工作，補充進入2016年的立法計劃。關于這項法律的起草工作，天津大學已經成立了由法學院牽頭，由學校有關學院參加，并橫向聯(lián)合清華大學、最高法院、最高檢察院、公安部、環(huán)境保護部、安全生產主管部門等方面專家的起草工作組。目前已經有了初步的法律草稿。專家們強烈建議，國家有關方面應當盡早將制定《重大事故環(huán)境風險防控和應對處置法》列入立法日程，爭取早日出臺適合我國國情的、實踐中急需的一部法律。