隨著PPP相關(guān)政策文件的不斷推出，國家層面對(duì)于PPP模式的定位及戰(zhàn)略意義也逐漸清晰，相較于傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資模式和運(yùn)營模式的定位，中央政府提出的政府和社會(huì)資本合作(PPP)模式似乎有著更多內(nèi)涵。結(jié)合我國當(dāng)前政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況和改革進(jìn)程，PPP模式已經(jīng)與推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變、推進(jìn)財(cái)政體制改革、嚴(yán)控地方政府性債務(wù)、激發(fā)市場(chǎng)活力、創(chuàng)新重大項(xiàng)目融資模式等內(nèi)容緊密聯(lián)系在一起，在具體運(yùn)用中PPP模式將會(huì)出現(xiàn)諸多新的特點(diǎn)，隨之而來的新問題也會(huì)逐漸顯現(xiàn)。

一、政府發(fā)展思路的轉(zhuǎn)變

黨的十八大強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)和創(chuàng)新社會(huì)管理，改進(jìn)政府提供公共服務(wù)方式。在此基礎(chǔ)上，國務(wù)院辦公廳于2013年9月26日發(fā)布了《關(guān)于政府向社會(huì)力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》(國辦發(fā)[2013]96號(hào))，提出進(jìn)一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)。隨后，黨的十八屆三中全會(huì)提出“允許社會(huì)資本通過特許經(jīng)營等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營”，PPP模式開始成為政府轉(zhuǎn)變發(fā)展思路，推進(jìn)政治體制改革、創(chuàng)新經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式的重要手段。轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)等要求的不斷提出，依法治國、簡(jiǎn)政放權(quán)等理念的不斷強(qiáng)化，使得地方政府在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展，推動(dòng)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，完善基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域面臨新的形式。

(一)積極影響

思路的轉(zhuǎn)變、政策的完善促進(jìn)著PPP模式的大力推廣和運(yùn)用，一方面有利于各級(jí)地方政府?dāng)[脫過去在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)領(lǐng)域中集投資方、建設(shè)方、運(yùn)營方等諸多身份于一身，負(fù)債建設(shè)卻又難以保障效率的尷尬境地，由“建設(shè)者”向“購買者”的轉(zhuǎn)變有利于政府更加科學(xué)合理進(jìn)行決策，并提高監(jiān)管動(dòng)力和效率;另一方面通過引入適格的社會(huì)資本，可以推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目建設(shè)，提高公共服務(wù)效率，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展并減少財(cái)政投資壓力。

(二)消極影響

隨著地方政府及相關(guān)職能部門在具體事務(wù)和項(xiàng)目中的角色發(fā)生變化，以及新政策、新環(huán)境的不斷影響，勢(shì)必會(huì)在一定程度上影響PPP項(xiàng)目的推進(jìn)，以及增加政府、社會(huì)資本和金融機(jī)構(gòu)的溝通成本。基于PPP模式產(chǎn)生的新問題，需要各方進(jìn)一步的磨合與協(xié)調(diào)，這將會(huì)是這一階段項(xiàng)目推進(jìn)和工作落實(shí)遇到的最大困難。

二、財(cái)政和預(yù)算體制的改革

隨著政府財(cái)政改革的不斷推進(jìn)，中期預(yù)算制度的進(jìn)一步落實(shí)，各級(jí)地方政府的“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”的不匹配問題將會(huì)得到一定緩解，在此基礎(chǔ)上針對(duì)新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)建設(shè)等內(nèi)容，政府與社會(huì)資本合作的空間和主觀能動(dòng)性也將逐步好轉(zhuǎn)。財(cái)政支出結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，有利于政府集中力量推進(jìn)重大財(cái)政投資項(xiàng)目的建設(shè)，通過運(yùn)用PPP模式發(fā)揮政府性資金引導(dǎo)作用，有效吸引社會(huì)資本合作，并通過將過去政府財(cái)政的償債式支出轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)營性支出，進(jìn)一步優(yōu)化政府資產(chǎn)負(fù)債。中期預(yù)算制度的確立和長(zhǎng)期預(yù)算制度改革，在實(shí)現(xiàn)政府平滑支出曲線的同時(shí)，也將進(jìn)一步有效保障社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目的利益。根據(jù)相關(guān)報(bào)道，主管部門正在考慮“政府間財(cái)政關(guān)系法”和“財(cái)政轉(zhuǎn)移支付條例”兩部法規(guī)的立法工作，用于劃分央地財(cái)力，進(jìn)一步平衡地方政府“財(cái)權(quán)”與“事權(quán)”。

(一)積極影響

財(cái)政體制改革，將有利于優(yōu)化政府支出結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)政府性資金以投資、購買、補(bǔ)貼等不同方式推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資、建設(shè)、運(yùn)營，有利于拓寬政府和社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)合作的模式，并通過一系列結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，最終實(shí)現(xiàn)各方利益在項(xiàng)目操作中的有效平衡。

(二)消極影響

政府收入、支出統(tǒng)一納入中期預(yù)算安排，并嚴(yán)格規(guī)范擔(dān)保行為，一定程度上會(huì)影響政府與社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)傳統(tǒng)的合作方式，壓縮其合作空間，并造成部分財(cái)政實(shí)力較差的地方政府發(fā)展速度變慢，騰挪空間受限的局面。

三、項(xiàng)目投融資的新局面

PPP模式的大力推廣和廣泛運(yùn)用將會(huì)為政府和社會(huì)資本、金融機(jī)構(gòu)的合作帶來更大空間，并改變傳統(tǒng)的政府類項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投融資領(lǐng)域的既有模式，實(shí)現(xiàn)以真正的項(xiàng)目資產(chǎn)、政府財(cái)政信用為支撐，拓寬項(xiàng)目融資渠道。社會(huì)資本負(fù)責(zé)項(xiàng)目的投資、建設(shè)和運(yùn)營將有利于發(fā)揮其自身平臺(tái)優(yōu)勢(shì)和技術(shù)優(yōu)勢(shì)，促進(jìn)其產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展與整合。在基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目中實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)資本以股權(quán)投資形式為主、金融機(jī)構(gòu)以債權(quán)投資形式為主，深度合作，參與到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中，并進(jìn)一步推動(dòng)多層次資本市場(chǎng)發(fā)展，創(chuàng)新債權(quán)投資、股權(quán)投資及項(xiàng)目資產(chǎn)支持等發(fā)展模式。

(一)積極影響

通過運(yùn)用PPP模式，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目資產(chǎn)的真實(shí)轉(zhuǎn)讓，風(fēng)險(xiǎn)的有效隔離，可以推動(dòng)政府財(cái)政信用的建立，發(fā)揮政府財(cái)政引導(dǎo)作用，并與社會(huì)資本合作，通過股權(quán)投資基金、信托計(jì)劃、專項(xiàng)債券、項(xiàng)目收益票據(jù)、資產(chǎn)證券化等形式完善項(xiàng)目融資體系，強(qiáng)化與金融機(jī)構(gòu)合作。

(二)消極影響

鑒于部分基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目具有收益不清晰、不穩(wěn)定的特點(diǎn)，需要進(jìn)一步明確政府性資金支持方式和力度，打消社會(huì)資本投資顧慮，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)正確識(shí)別、計(jì)量和控制風(fēng)險(xiǎn)。