2006年6月23日，在香港上市的中國光大國際公告，附屬公司光大水務(wù)與濟(jì)南市政府及市國資委簽訂合作協(xié)議，光大將獲得濟(jì)南污水處理廠獨(dú)家經(jīng)營權(quán)，代價(jià)為4億元人民幣，期限為30年。中國水網(wǎng)以新聞?lì)^條形式做了報(bào)道，其后中國水網(wǎng)陸續(xù)收到業(yè)內(nèi)各界不同的反映。

2006年5月26日，濟(jì)南市政府就濟(jì)南水質(zhì)凈化一、二廠產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目正式在濟(jì)南市產(chǎn)權(quán)交易所掛牌交易，6月22日為交易報(bào)名截止日。在報(bào)名截止日之前，計(jì)有首創(chuàng)股份、中環(huán)水務(wù)、桑德集團(tuán)、光大水務(wù)四家公司報(bào)名參與并提交了報(bào)名材料。
交易報(bào)名截止第二日，即6月23日，濟(jì)南市政府及其有關(guān)部門在香港與光大水務(wù)就濟(jì)南水質(zhì)凈化一、二廠產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目簽定了合作協(xié)議，雙方約定，待光大水務(wù)按照合作協(xié)議之規(guī)定成立項(xiàng)目公司后，濟(jì)南市國有資產(chǎn)管理委員會及項(xiàng)目公司將會簽署資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓協(xié)議，濟(jì)南市公用事業(yè)局及項(xiàng)目公司將會簽署特許經(jīng)營協(xié)議、污水服務(wù)協(xié)議和職工安置協(xié)議。最后，濟(jì)南市政府將向該項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)讓資產(chǎn)，允許項(xiàng)目公司重建污水處理廠，并給予該公司經(jīng)營污水處理廠的獨(dú)家權(quán)利，及提供污水處理服務(wù)。
而據(jù)中國光大國際公司的公告，其旗下全資子公司中國光大水務(wù)投資公司，將出資4億元獲得濟(jì)南市兩個(gè)污水處理廠相關(guān)資產(chǎn)，以及運(yùn)營該廠的獨(dú)家經(jīng)營權(quán)。
據(jù)悉，光大水務(wù)投資公司將為該項(xiàng)目公司的唯一股東，項(xiàng)目公司注冊資本必須超過項(xiàng)目公司總投資額的三分之一。該項(xiàng)目年限為30年，到期后所有資產(chǎn)將轉(zhuǎn)讓給濟(jì)南市政府。

從光大國際的公告中看不出什么特別之處，似乎這只是公用事業(yè)市場化改革中一般程序的TOT項(xiàng)目類型。然而，在光大公告協(xié)議簽訂后不久，陸續(xù)收到的業(yè)內(nèi)不同聲音引起了中國水網(wǎng)的注意：4億元的轉(zhuǎn)讓價(jià)格是否過低？初步簽協(xié)議時(shí)未經(jīng)過競爭程序，如何在沒有談及服務(wù)價(jià)格等內(nèi)容時(shí)就確定資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格？在產(chǎn)權(quán)交易所掛牌到期后第二天，協(xié)議即告簽署，雙方是否早有約定？“一對一”的招商談判中，為什么將其他三家有意向的實(shí)力企業(yè)（首創(chuàng)、桑德、中環(huán)水務(wù)）拒之門外？這一做法是否違反了國有資產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓規(guī)定？是否符合特許經(jīng)營辦法的要求？……
當(dāng)中國水網(wǎng)記者為此采訪了濟(jì)南當(dāng)?shù)卣块T、主要當(dāng)事企業(yè)、咨詢機(jī)構(gòu)，以及密切關(guān)注著此次轉(zhuǎn)讓事件的第三方投資人、中介機(jī)構(gòu)、業(yè)內(nèi)專家之后發(fā)現(xiàn)，濟(jì)南這兩個(gè)污水廠經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓確實(shí)有值得關(guān)注之處。

競爭程序?yàn)楹伟胪径鴱U？

三家水務(wù)企業(yè)：為什么拋棄我們？
首創(chuàng)股份、桑德集團(tuán)和中環(huán)水務(wù)在水行業(yè)內(nèi)也算是大名鼎鼎了，卻沒想到在對濟(jì)南項(xiàng)目的競爭中，輸?shù)搅似鹋芫€上，在賽跑的哨聲吹響之前，裁判突然說：“不用比賽了，冠軍已經(jīng)產(chǎn)生了。”這不能不讓三家企業(yè)感到“委屈”。
作為中國水業(yè)最有影響的企業(yè)之一，首創(chuàng)股份對此頗為無奈，他們表示，早期濟(jì)南市赴港招商時(shí)，政府拿出一些項(xiàng)目合作，上層已事先達(dá)成一致，對下面的具體執(zhí)行也有了指導(dǎo)性意見，政府已經(jīng)有了傾向性。在這種情況下，首創(chuàng)還是做了一些工作，但是對于這種結(jié)果也是無可奈何。
具有強(qiáng)大資本能力和市場能力的中環(huán)水務(wù)的一位負(fù)責(zé)人說，實(shí)在不了解當(dāng)?shù)卣南敕ㄊ窃鯓拥摹Ｗ允贾两K很多合作的條件都沒有講清，邊界條件最后也沒有明確設(shè)定；感覺上處于信息不對等的狀態(tài)，而程序上沒有遵照公開透明的原則。他認(rèn)為導(dǎo)致這樣的原因之一，可能是政府沒有經(jīng)驗(yàn)，缺乏統(tǒng)籌，部門分工安排也不專業(yè)；整體把握不穩(wěn)，感覺似乎一直沒有進(jìn)度安排，也沒有操作程序可言。
在這個(gè)經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目上，桑德、首創(chuàng)等公司都投入了很大的力量，目前的結(jié)局對他們而言，的確有不公平之處。作為中國民營環(huán)保企業(yè)領(lǐng)軍企業(yè)的桑德集團(tuán)，其控制的上市公司合加資源2005年5月28日就公告，決定與桑德集團(tuán)共同投資組建濟(jì)南合加水務(wù)有限責(zé)任公司。合資公司擬收購濟(jì)南市水質(zhì)凈化一廠，當(dāng)時(shí)尚處于談判階段。根據(jù)合資協(xié)議，合加資源擬以現(xiàn)金出資6300萬元，占合資公司注冊資本總額的90％。桑德集團(tuán)以現(xiàn)金出資700萬元，占10％。合資公司將作為合加資源在山東省濟(jì)南市的項(xiàng)目公司，代表公司開展并完成對濟(jì)南市水質(zhì)凈化一廠的投資收購事項(xiàng)的實(shí)施行為。
在濟(jì)南市發(fā)改委在2005年8月份的《全市上半年經(jīng)濟(jì)體制改革情況分析》中，指出“公用事業(yè)市場化改革不斷加快”， 并提及濟(jì)南市水質(zhì)凈化一廠與北京桑德公司的兼并重組談判、以及水質(zhì)凈化二廠的國際招標(biāo)工作在順利進(jìn)行。但是，在不到一年的時(shí)間里，其后的變化確實(shí)讓桑德集團(tuán)感到不平和費(fèi)解。

已經(jīng)報(bào)名卻被判出局的三家水務(wù)企業(yè)，以及在門口遲疑觀望的深圳水務(wù)和同方水務(wù)，都勘稱中國水業(yè)的翹楚，有著不俗的業(yè)績，實(shí)力不容小視。濟(jì)南項(xiàng)目能夠吸引這樣優(yōu)秀的企業(yè)入局，應(yīng)該說濟(jì)南項(xiàng)目雖然負(fù)債很高卻仍然有相當(dāng)?shù)奈Γ矎囊粋€(gè)側(cè)面說明了大岳和中儀兩家著名的中介機(jī)構(gòu)起到了積極的作用。但是為什么如此優(yōu)秀的投資主體連與光大一爭高低的機(jī)會都沒有了呢？

光大：我們靠資金信譽(yù)說話
光大環(huán)保總經(jīng)理助理，濟(jì)南項(xiàng)目負(fù)責(zé)人在受訪時(shí)表示，此次濟(jì)南污水廠項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓過程中他們都是按照濟(jì)南市政府的要求去做，根據(jù)濟(jì)南市政府的要求按流程一步一步規(guī)范運(yùn)作，這些均以濟(jì)南市政府為主導(dǎo)。該負(fù)責(zé)人說光大的優(yōu)勢體現(xiàn)在技術(shù)能力強(qiáng)，隊(duì)伍全面。其次，他們的信譽(yù)好，承諾的事情100％能兌現(xiàn)，資金能到位。他們很多項(xiàng)目都是在招投標(biāo)時(shí)開始排在第二位，而第一位的資金沒有到位致使政府又重新選擇他們來運(yùn)作該項(xiàng)目。
光大的融資能力勿庸置疑，光大的確有資金信譽(yù)方面的優(yōu)勢。但是也有業(yè)內(nèi)人士指出，光大資金實(shí)力比較雄厚，但是同其他領(lǐng)先水務(wù)企業(yè)比，資本上并沒有太明顯的優(yōu)勢，而且它在水務(wù)項(xiàng)目的實(shí)際運(yùn)作方面的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，目前相對其它競爭者來說還是比較少的。

政府：中意光大有理由
在光大義正詞嚴(yán)的辯護(hù)之后，我們再來看看另外一個(gè)當(dāng)事方濟(jì)南市政府的說法。中國水網(wǎng)首先采訪了濟(jì)南市國資委的一位負(fù)責(zé)人，當(dāng)他得知記者的本意之后，表現(xiàn)出了十足的不耐煩。據(jù)這位國資委的先生稱，這個(gè)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目是按照國內(nèi)慣例來操作的，沒有任何特別的地方，完全不值得一談。并且聲稱：“我們的操作完全按照國有資產(chǎn)管理辦法來進(jìn)行。”幾句話之后，他便表示，這個(gè)事情國資委不清楚，國資委只是代表市政府行事；這兩個(gè)污水處理廠是濟(jì)南市公用事業(yè)局管理的，這個(gè)事情找他們來說。
于是，水網(wǎng)又打通了濟(jì)南市公用事業(yè)局的電話，他們的態(tài)度還頗為友好，仔細(xì)介紹了這個(gè)項(xiàng)目的來龍去脈。濟(jì)南市公用事業(yè)局人士進(jìn)一步稱，濟(jì)南這兩個(gè)污水處理廠是通過招商引資程序進(jìn)行的，引進(jìn)了香港的資本，北京有三家水務(wù)企業(yè)也很感興趣。招商引資的目的是為了盤活資金，促進(jìn)水業(yè)發(fā)展。目前，兩污水處理廠并沒有滿負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)，污水處理費(fèi)征收也有困難，為了解決運(yùn)轉(zhuǎn)資金，所以要引進(jìn)外資。
他說，這個(gè)項(xiàng)目是掛牌了的，但是，之后就和香港光大進(jìn)行了一對一的談判，并簽署了合作協(xié)議。據(jù)說這么做的理由是：光大和市政府談了很多條件，沒有掛牌之前，光大和市政府就互相了解，接觸，洽談；光大對這個(gè)項(xiàng)目的前景十分看好，因此志在必得。這位先生說：“不是說首創(chuàng)等三家企業(yè)不好，而是因?yàn)楣獯蟮臎Q心太大，一定要得到。在掛牌之前，光大就做了很多工作，已經(jīng)談了一些文本協(xié)議。濟(jì)南市政府考慮也很多，最初的想法是，不一定就非要和光大合作不可。但是，光大方面在濟(jì)南做的工作很多，很深入，很細(xì)致，最終打動了主管部門。”
這位先生還說，光大對山東各地市場都非常看重。并介紹，等正式協(xié)議簽定后，光大將在10月份進(jìn)駐兩污水處理廠，進(jìn)行管理。
當(dāng)記者問，既然之前就已經(jīng)有意向?qū)㈨?xiàng)目交由光大管理，為什么還要在產(chǎn)權(quán)交易所掛牌時(shí)，這位先生說：“政府還是要求走正常程序的，必須這么做。程序走到一半就結(jié)束，我們知道外界對這兩個(gè)轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目有看法，但是這也是沒辦法的事情。”他最后表示，北京的那三個(gè)水務(wù)企業(yè)也多次和濟(jì)南方面接觸，但是無奈光大的決心實(shí)在太大。他說，首創(chuàng)股份也非常有經(jīng)驗(yàn)、非常專業(yè)，給他們提出了很多很好的建議。

根據(jù)中國水網(wǎng)的了解，光大這次之所以能夠“不戰(zhàn)而屈人之兵”，主要還是由于濟(jì)南市政府對其資金實(shí)力的重視，光大工作做得細(xì)致，濟(jì)南方面并沒有從經(jīng)營能力的角度多方位進(jìn)行考慮；他們似乎更把兩個(gè)污水處理廠的轉(zhuǎn)讓當(dāng)作是一次資本轉(zhuǎn)讓的運(yùn)作，而不是特許經(jīng)營者的選擇。

第三方觀點(diǎn)：
清華水業(yè)政策研究中心的傅濤博士不主張一定要在資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓權(quán)進(jìn)行招標(biāo)，但是項(xiàng)目操作的過程需要透明。他認(rèn)為對經(jīng)營者的選擇，不僅要看企業(yè)的資本信譽(yù)，更需要經(jīng)營管理的水平和信譽(yù)。此次濟(jì)南政府更多地把項(xiàng)目當(dāng)作資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，并沒有能夠把握市政公用事業(yè)改革的關(guān)鍵，雖然濟(jì)南2005年發(fā)布了特許經(jīng)營辦法，但是濟(jì)南政府對特許經(jīng)營的競爭精髓理解有差距。
　　
　　其他一些未參與此項(xiàng)目競爭的投資人如同方水務(wù)認(rèn)為這是行業(yè)內(nèi)比較普遍的情況，政府并沒大范圍大面積地發(fā)布消息或給予的溝通操作時(shí)間較短，外界知道較晚而準(zhǔn)備不充分造成了客觀原因。深圳水務(wù)表示他們之前早知道有此項(xiàng)目，但相關(guān)方上層已有明顯意圖，所以認(rèn)為沒必要參與；他們也提到作為市場化項(xiàng)目競爭，操作程序上不一定要招標(biāo)，但做法上要公開。此外，還有一些其他企業(yè)表示他們知道項(xiàng)目不參予肯定有某些原因使其認(rèn)為沒必要或不再占優(yōu)勢。
　　上海濟(jì)邦咨詢公司的總經(jīng)理張燎則認(rèn)為主要癥結(jié)在于現(xiàn)行的國有資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓管理制度與市政公用特許經(jīng)營制度的準(zhǔn)入規(guī)則之間的矛盾。很可能光大水務(wù)通過與市政公用部門協(xié)商已有合作的意向，國資管理部門仍要求一定要按照國資轉(zhuǎn)讓有關(guān)規(guī)定掛牌。地方政府渴望獲得投資人的資金，但又要走特許經(jīng)營權(quán)競爭和國有資產(chǎn)掛牌轉(zhuǎn)讓兩道程序，最終都變成一種形式，而且連“形式走得也不認(rèn)真”，難怪其它投資人抗議聲四起，這其中確實(shí)有不合理的地方。從另外一個(gè)角度看，政府和咨詢機(jī)構(gòu)的前期工作準(zhǔn)備不太充分，對公開競爭的意識比較缺乏，對兩套存在顯見沖突的程序沒有很好地協(xié)調(diào)，無法形成有效競爭。當(dāng)只有一家投資人在與政府協(xié)商項(xiàng)目轉(zhuǎn)讓時(shí)，可想而知政府決策的難度將大大增加。

服務(wù)價(jià)格：困惑中的困惑

服務(wù)價(jià)格是TOT類型特許經(jīng)營項(xiàng)目中，與資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓價(jià)格有密切關(guān)聯(lián)的重要一環(huán)，濟(jì)南市政府在沒有確定服務(wù)價(jià)格的情況下就僅從資產(chǎn)角度確定4億的價(jià)格轉(zhuǎn)讓，致使最終服務(wù)價(jià)格之后的競爭談判成為無法實(shí)施的內(nèi)容，也因此使特許經(jīng)營的競爭機(jī)制完全落空。
濟(jì)南市政府相關(guān)人士就此只是表示關(guān)于服務(wù)價(jià)格及人員安置等問題他們會在正式協(xié)議簽定后再細(xì)談。
清華水業(yè)政策研究中心的傅濤博士說特許經(jīng)營的實(shí)質(zhì)是政府選擇一家企業(yè)在一定期限和一定范圍內(nèi)為政府提供服務(wù)，因此要求在經(jīng)營者選擇環(huán)節(jié)的市場競爭程序，來保障合理的服務(wù)價(jià)格和合理的轉(zhuǎn)讓的價(jià)格。對特許經(jīng)營而言，服務(wù)價(jià)格上需要設(shè)計(jì)競爭機(jī)制，否則只是一種單純的資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓行為。濟(jì)南政府更多地把項(xiàng)目當(dāng)作資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，在沒有完成服務(wù)價(jià)格的競爭之前，終止經(jīng)營者的競爭程序，顯示了政府只看重資產(chǎn)的處置，而偏離了特許經(jīng)營的主導(dǎo)方向。
江蘇國際招標(biāo)公司的田敬斌認(rèn)為談到通過競爭才會讓政府處于談判優(yōu)勢，最終達(dá)到一個(gè)合理的服務(wù)價(jià)格，此次通過私下談判的方式會使雙方的談判地位發(fā)生實(shí)質(zhì)性變化，也許會對后期的服務(wù)價(jià)格造成一定的影響，最終比較難以達(dá)到合理的服務(wù)價(jià)格。

事件觀察：不僅僅是濟(jì)南市政府的問題

當(dāng)前，我國的公用事業(yè)改革一直在探索中前進(jìn)，特許經(jīng)營制度也在逐步建立。但是，一些地方政府在特許經(jīng)營的具體操作過程中，卻存在誤解，他們認(rèn)為，所謂的特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓就是指對資產(chǎn)的招標(biāo)、轉(zhuǎn)讓，并沒有意識到特許經(jīng)營在實(shí)際上應(yīng)該是對經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，其招標(biāo)的目的也只是為了資金。
在這次的污水廠轉(zhuǎn)讓項(xiàng)目中，這種以資本為核心的改革動機(jī)在如今地方政府理念里，廣泛而深刻地存在著，并且起著主導(dǎo)作用。這種問題的項(xiàng)目決不僅僅在濟(jì)南存在，只不過濟(jì)南項(xiàng)目因?yàn)橥瑯I(yè)的深度關(guān)注，其影響被放大了。

競爭尚未開始似乎就已經(jīng)結(jié)束了，但是并未真正結(jié)束。在接受采訪時(shí)，首創(chuàng)、桑德、中環(huán)水務(wù)等三家公司卻不約而同地表示，依然在為這個(gè)項(xiàng)目奔走努力，依然對濟(jì)南市政府、對這個(gè)行業(yè)抱有極大的希望。憑借光大雄厚的勢力，也理應(yīng)不會懼怕規(guī)范的競爭程序。濟(jì)南市要回到科學(xué)的軌道上來，是利國利民的好事，理應(yīng)不是難事。
特許經(jīng)營的制度完善需要長期的努力。眾多的行業(yè)人士和企業(yè)在關(guān)注這個(gè)項(xiàng)目的進(jìn)一步進(jìn)展，中國水網(wǎng)也會繼續(xù)進(jìn)行跟蹤觀察。（全新麗 謝曉慧 時(shí)鐘 李國明）

來源：中國水網(wǎng)