改革開放以來，特別是自20世紀90年代末以來，隨著政府職能的轉變，國家對行政事業單位的改革力度不斷加大，成為社會普遍關注的熱點。而行政事業單位國有資產的如何管理更是成為人們關注的焦點，是走市場化之路還是強化政府之手，理論界的觀點并不一致。本文通過分析和總結國內外不同的管理運作模式，得出這樣一個基本結論，即對于行政單位國有資產的管理不能籠統地是強調市場之手還是突出政府之手，而必須依據資產和單位的特點，確定資產管理的政府與市場結構模式。

　　一、行政事業單位國有資產管理政府與市場三種結構模式
　　(一)模式一：引入市場之手，突出市場化運作
　　南寧市行政事業單位國有資產管理最大的特點就是市場化運作，被稱為“威寧模式”。南寧市本級國有資產總量約100億元。2002年4月，南寧市組建了威寧資產經營有限責任公司，通過轉變政府職能，實現政企分開，把行政事業性國有資產委托威寧公司實行統一接受、統一管理、統一經營，進行市場化運作。其核心內容是：改革國有資產產權，集中統一管理行政事業性國有資產，由原來的實物管理轉為價值管理；把行政事業性資產企業化，非經營性資產資本化，辦公資源市場化、流動化。通過對經營性資產的市場化運作，實現資產的安全、完整和保值增值。主要做法包括三個步驟：一是由市財政局運作，成立國有獨資資產經營有限責任公司；二是各有關單位分期分批向公司移交行政事業性資產；三是由公司對移交后的資產進行企業化管理與運作。其基本經驗可以概括為“集中管理、分類處置、市場經營、資本運作。
　　1.集中管理。集中管理主要表現在兩個方面。一是對各單位用于經營性活動的資產由資產經營有限責任公司統一管理和統一經營。這些資產主要包括商鋪、門面、賓館等不動產，以及招待所、培訓中心、印刷廠等經濟實體。二是對行政辦公樓集中管理、統籌安排、優化配置，并計劃通過籌資建造行政辦公區，建立行政辦公用房統一建設、商品化供應、單位租賃使用、投資價值補償、再投資發展的良性循環和滾動發展機制。
　　2.分類處置。資產經營有限責任公司對已接收的原行政事業單位國有資產進行了分類處置：部分小資產以直接拍賣的方式變現；對經營性不動產實行公開掛牌競價租賃；對閑置土地及爛尾樓采取直接開發、整體轉讓、拍賣等方式進行盤活；對授權托管、代管和直接管理的經濟實體進行資源整合，做到有進有退，重新構建具有優勢的專業性公司；對行政性辦公樓進行集中調配；對已接收的國有股權采取轉讓、拍賣等方式變現。
　　3.市場經營。資產經營有限責任公司嘗試利用市場手段來經營原行政事業單位資產，包括兩種模式：一是對原來就用于經營性活動的資產，在公開、公平、公正原則的基礎上，進行掛牌競價租賃陽光交易；二是對已接收的辦公樓嘗試市場化的租賃經營。具體做法是各個行政事業單位與資產經營有限責任公司簽訂“租賃合同”，財政局按國家有關規定向各單位分配“辦公租賃費用”，公司則在市場價格的基礎上打一定折扣收取租金。
　　4.資本運作。資產經營有限責任公司試圖通過對行政事業性資產進行市場化的資本運作，以把長期閑置、沉淀的“死資產”變成“活資產”，利用信托、公開上市等手段進行融資，并通過并購重組、參股等資本運作手段整合資產，發揮公司閑散資本的潛在價值，促使存量資產由實物形態向價值形態轉變。
　　(二)模式二：強化政府之手，加強制度建設和基礎工作
　　相比于“威寧模式”的突出市場化運作，福建省的探索則更富有政府自身國有資產管理水平的色彩，其基本經驗可以概括為“統一政策，分級管理，加強監管，規范收益”。
　　1.統一政策。主管部門制定嚴格的規章制度，對省直行政事業單位國資管理做了較為系統的規定，為省各行政事業單位規范國資管理提供了有力保障。
　　2.分級管理。針對廣播、教育、衛生等系統專業性強、省垂直管理單位地域分布廣泛的特點，為充分利用各主管部門的專業優勢和技術條件，發揮其積極性和主動性，.在規定的權限內對部分單位實行國有資產委托管理。
　　3.加強監管。一是規范處置行為，制定規定，明確各部門、各單位的審批權限：二是實行信息反饋和跟蹤監督，三是取得審計部門的支持，對于審計中發現違規行為，造成國有資產流失的，按有關規定追究責任人的責任。
　　4.規范收益。一是規范“非轉經”資產審批手續，要求辦理“非轉經”的單位，必須提交可行性硏究報告，對于不履行“非轉經”手續的單位，建議工商部門不予辦理登記；二是建立國有資產保值基金，各單位凡有對外投資和資產出租的，以其實際占用的國有資產總額為基數，上繳一定比例的國有資產保值基金，納入行政事業單位國有資產收益專戶，實行收支兩條線管理，由財政部門監督、國有資產管理部門運作，集中上繳的保值基金，主要用于行政事業單位固定資產的更新改造；三是積極配合有關部門推進省直單位統一津貼工作，通過統一津貼的做法，使資產收益的管理得以全面規范。
　　(三)模式三：政府和市場之手并重，國有資產管理內外兼修
　　北歐國家瑞典行政事業單位國資管理的經驗具有很強的借鑒意義。除了制定嚴密的行政事業單位國資管理體系和制度以外，還十分注重發揮市場在行政事業單位國資管理中的作用。基本經驗可以概括為“制度保證管理規范，市場運作提高效率”。
　　1.制度保證管理規范。包括嚴格控制行政性資產數量和嚴格控制政府管理國有資產的范圍。嚴格控制行政性資產數量，盡量減少財政支出，降低政府運行成本。首先是通過財政預算進行嚴格控制，不列入財政預算，任何項目都不能開支，購置國家資產的數量，不得超過國家預算。如果遇到特殊問題需要增加支出時，要經過批準，最高不得突破財政預算總額的3%。同時，還必須在下一年度將超出部分補回。其次是提高財政預算的科學性和準確性，細化預算，使財政支出能夠保證國家行政事業單位的運轉需要。第三是堅持量人為出的原則。
　　嚴格控制政府管理國有資產的范圍。國家公務人員的住房、交通工具、福利性設施，國家都不直接進行管理。公務員沒有福利性分房，住房同社會其他人員一樣從市場上購買。小汽車等交通工具由個人解決，全瑞典屬于政府的公務用車總共10輛，除了首相有專車以外，各國家機關不配備公務用車。
　　2.市場運作提高效率。包括兩項內容：辦公用房市場化運作管理和完善政府采購管理體制及監督機制。辦公用房市場化運作與管理。全部國有房產實行經營性管理，國家設立房產經營公司，所有行政事業性單位向國有房產經營公司和社會租用房屋，國家不提供辦公用房。租用辦公用房的房租，列入國家財政預算。1993年，瑞典政府對預算和資產體制實行重大改革，國家只負責明確、督促各部門的工作，不在承擔各部門和后勤服務和辦公用房。同時，撤銷房屋建筑委員會，組建四家國有房產經營公司，經營國有房產。具體的方法是：以現有國有房產，經過國有資產評估確定價值后，作為四家國有房產經營公司的國家資本金。所投資設立的四家國有房產公司，分別負責管理監獄等特殊性用房經營管理大專院校用房；經營管理首相官邸、博物館、駐外使館等房門管理軍隊等涉及國家安全用房。這四家公司，分別由財政部國家資產管理局、工業、就業和通訊部管理。國有房產公司有三項主要任務：一是確保國有資產的保值增值；二是爭取較高的出租率，不能閑置房產；三是做到公司經營收支平衡。公司通過市場既可將房屋租給機關、事業單位，也可以租給其他單位或個人，只要支付相應的租金。公司經營利潤全部上繳政府，政府返一部分利潤作為新建、維修房屋再投資。
　　完善的政府采購管理體制及監督機制。政府采購監督指導委員會負責制定國有資產管理政策、政府采購咨詢指導，并對采購過程進行全面監督、檢查。國家事務管理局隸屬財政部，承擔政府采購的組織與管理工作，負責瑞典中央政府管理的10個部、250個局(署)以及21個省、289個市和580個事業類單位的采購。瑞典頒布了《政府采購法》，規范了行政事業性單位的采購行為。政府采購產品采取公開招標方式。政府采購的管理與監督工作具有這樣幾個特點：一是注重分析和可行性研究，組織相關專家對市場進行調研和分析，調整采購價格二是國家對政府采購的管理和監督部門不撥付經費，其經費來源均由供應商支付；三是政府采購信息公開、過程透明、行為規范、手續簡化；四是政府采購監督指導委員會獨立行使職責，全過程監督政府采購過程。
　　二、比較和借鑒
　　(一)比較
　　“威寧模式”的最大特點就是市場化運作，福建的行政事業單位國有資產管理在強化制度上做文章，瑞典的行政事業單位國有資產管理中制度和市場并重，這些模式我們不能簡單地比較它們的優劣，它們之所以選擇這樣或那樣的模式，是由一定的條件所決定的。
　　“威寧模式”能夠確立并在短期內取得較大的成效，一個重要的基礎就是南寧市各行政事業單位用于經營活動的資產較多，從事經營活動的行政事業單位較為普遍。“威寧模式”在名義上是進行行政事業性單位國有資產管理體制改革，但所觸及的資產有很大一部分是事實上的經營性資產，只不過這些資產過去被列為行政事業性資產。南寧市絕大多數行政單位和事業單位過去都進行了不同程度的營利性活動，主要方式是蓋賓館、培訓中心。酒店、商鋪、增加辦公樓面積用于出租等，經費來源包括從財政申請。借款和自籌等，這些營利性資產所產生的收益基本上都被各行政事業單位自行支配使用，這樣“威寧模式”就具有“撥亂反正”的性質，大量營利性資產的存在，為威寧公司的市場化經營、企業化運作奠定了基礎。
　　福建省之所以從加強制度建設人手，建立國有資產統一政策、分級管理體制的模式，主要原因在于各系統專業性強、省垂直管理單位地域分布廣泛的特點，為充分利用各主管部門的專業優勢和技術條件，發揮其積極性和主動性，必須在一定的權限內對部分的單位實行國有資產委托管理。但這種委托管理并不是放手不管，而是通過完善的制度和措施來保障國有資產的規范管理和高效利用。
　　瑞典的行政事業單位國有資產管理體制是在長期的市場經濟條件下形成的，充分反映了其國情、社會意識、道德水準，因此具有明顯的市場經濟特征。市場經濟最重要的兩個特征，一是市場在資源配置中的基礎作用，二是完善的法律制度。長期的市場經濟條件使得瑞典的行政事業性國資管理既有嚴密的法律制度規范，同時又注重發揮市場在行政事業性國有資產資源配置中的優勢。
　　(二)借鑒意義
　　南寧、福建和瑞典的行政事業單位國資管理的做法分別代表了在國資管理中處理市場和政府關系三種不同的組合方式，對它們的分析對于確定我國各個部門的行政事業單位國資管理改革的思路、模式和體制，乃至具體的運作方法都具有很強的借鑒意義。
　　1.對確立改革思路和模式的借鑒意義。行政事業性單位國有資產管理采取什么樣的模式，應該根據國有資產的特點和分布狀況來確定。南寧的行政事業單位國有資產中經營資產占有很大的比重，因此南寧在改革中著重強調了市場的作用。福建考慮到各系統的專業性，因此在充分賦予各管理單位自主能動性的基礎上，著重強調政府制度規范的作用，堅持統一政策和統一監督。隨著我國社會主義市場經濟體制的逐步完善，對行政事業性單位國有資產的管理必須同時注重政府和市場的作用，兩者不能偏廢。政府要加強行政事業性單位國資管理的立法工作，使國有資產的管理有法律基礎和準繩。同時，政府要對行政事業性單位國資管理體系和體制的構建發揮指導作用，推進從上至下的行政事業性單位國資管理制度變遷。行政事業性單位的國資管理可以也必須引入市場機制，發揮市場在國有資產資源配置中的優勢。市場機制的引入不僅僅限定在本身帶有經營性質的資產中，還應包括一些非經營性資產，例如在辦公資源的配置中，可以采用一種類似于市場機制的模式，運用房租等價格手段進行資源的重新配置和整合。
　　2.對確立管理體制的借鑒意義
　　南寧模式是通過設立資產經營有限責任公司，要求各有關行政事業單位向該公司移交行政事業性資產，改革了國有資產產權，建立了行政事業性國有資產集中統一管理體制，由原來的實物管理轉為價值管理，把行政事業性資產企業化，非經營性資產資本化，辦公資源市場化、流動化。這是一種市場化的集中管理體制。我國各部門的行政事業單位國有資產有很大一部分屬于經營性的資產，或者類似于經營性能夠模擬市場化運作的資產，對于這一部分資產，完全可以借鑒南寧的經驗，成立一家資產經營股份有限責任公司，代表國資委行使所有者職能，對這些資產進行集中統一管理，并通過市場機制來進行配置和運作，以實現高效利用和保值增值。
　　福建模式充分考慮了系統專業性強、省垂直管理單位地域分布廣泛的特點，從加強制度建設人手，建立國有資產統一政策分級管理的體制，這種體制既強調了集中統一，即統一所有權、統一政策，由發揮了各系統、部門的積極性和主觀能動性。這是一種政府化的集中管理體制。我國各部門行政事業單位的國有資產也有很大一部分具有類似的特點，對于這些資產，可以參考福建的經驗，實行由部門委托機構統一出資人代表、統一政策，由各主管單位分級管理的體制。這種體制既能保證國資委的統一監管，又發揮了各主管部門的靈活性，使這些資產的利用效益最大化。這種體制的關鍵是建立健全嚴格規范的監管政策和制度。
　　瑞典是成熟、發達的市場經濟國家，其行政事業性國資管理的特點就是既強調市場基礎性作用，又有完善的法律制度來規范各行為主體。因此，不管是政府化的集中管理體制，還是市場化的集中管理體制，突出強調法律和法制建設在體制建立和運行中的作用至關重要。
　　3.對具體運作方式的借鑒意義
　　南寧市威寧公司設立的方式和公司章程，公司如何從各有關單位接管資產，以及接管后如何進行企業化管理與運作，如何對資產進行分類處置、市場經營、資本運作，這些都值得在組建資產經營有限責任公司中借鑒和學習。
　　福建的政策制定、監管措施、收益管理辦法以及人員培訓方式也有很多可取之處，例如規范處置行為、實行信息反饋和跟蹤監督、取得審計等有關部門的支持、規范“非轉經”資產審批手續、建立國有資產保值基金等，都是國有資產管理的有力措施。
　　瑞典的嚴格制度規范以及辦公用房市場化運作與管理、完善的政府采購管理體制及監督機制等更是值得仔細研究和學習借鑒。

來源： ：《國有資產管理》 　　 時間： 2005-5-11 　　 作者：李成威