建立生態(tài)文明建設(shè)中一“督”二“責(zé)”機(jī)制
近日,中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過了《環(huán)境保護(hù)督察方案(試行)》、《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》、《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計的試點(diǎn)方案》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法(試行)》等一系列文件。
這些文件從各個方面對生態(tài)建設(shè)作出了規(guī)劃,并首次提出“黨政同責(zé)”、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計、損害生態(tài)環(huán)境終身追責(zé)等,進(jìn)一步強(qiáng)化了生態(tài)文明建設(shè)在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的地位。
完善生態(tài)文明頂層設(shè)計
在黨的十八大和十八屆三中全會、十八屆四中全會對生態(tài)建設(shè)作出頂層設(shè)計和總體部署的基礎(chǔ)上,今年五月中共中央、國務(wù)院又印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》,旨在加快生態(tài)建設(shè)步伐。對于近日出臺的四份文件,多位專家表示這是對生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計的進(jìn)一步完善和具體化。
對此,國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部室主任、研究員周宏春與中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱接受中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪時表達(dá)了相似的看法,他們認(rèn)為國家在出臺頂層設(shè)計之后,需要有可操作性的具體細(xì)則來完善頂層設(shè)計。
周宏春表示,關(guān)于自然產(chǎn)權(quán)、紅線管理、排放權(quán)交易等一些制定中的制度也將會對頂層設(shè)計做出補(bǔ)充,逐步完善已經(jīng)出臺的制度措施。
魏后凱則指出我國在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的不足。現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是各主體規(guī)劃區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)等一些重要的生態(tài)規(guī)劃區(qū)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付,而對于自然資產(chǎn)的核算和生態(tài)價值的推算還未涉及。例如,北京從張家口調(diào)水一事體現(xiàn)出北京對水資源的保護(hù),這就產(chǎn)生了生態(tài)價值。那么,北京應(yīng)對張家口進(jìn)行補(bǔ)償,但是由于國家尚未完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制,所以無法對各地區(qū)自然資產(chǎn)進(jìn)行核算,因而也沒有相應(yīng)的補(bǔ)償。
國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文接受本報記者采訪時表示,此文案是第一批出臺的文件,第二批出臺的文件應(yīng)該提出對于制度的改革,對于各個部門關(guān)于環(huán)保職能的改革。
接下來的問題就是方案出臺后,如何落地,如何讓制度的執(zhí)行更為有效。
對此,周宏春認(rèn)為,生態(tài)文明建設(shè)是一個過程,落實(shí)也需要進(jìn)行摸索。首先,我國地域遼闊,地方各有不同,需要采取不同的生態(tài)建設(shè)的方式方法。其次,需要有明確的細(xì)則出臺指導(dǎo)方案的具體實(shí)施,比如說干部離政審批,審計之后是個人承擔(dān)責(zé)任還是集體承擔(dān)責(zé)任,怎么承擔(dān)責(zé)任,對于責(zé)任的認(rèn)定都是需要后續(xù)補(bǔ)充說明的。最后,對于已經(jīng)出臺制度是否符合現(xiàn)在地區(qū)生態(tài)建設(shè)所需,也需要慢慢探索。隨著反腐趨勢的來臨,原有的對于生態(tài)建設(shè)的行為模式會被打破,新的建設(shè)模式還未形成。地方政府由于各自情況不同仍在觀望或者是等待,因而對于現(xiàn)行制度的改進(jìn)也是需要逐步探索。
頂層設(shè)計和具體措施要想落地有聲,魏后凱提出了自己的三點(diǎn)建議。第一,所出臺制度方案要讓各地區(qū)充分了解,各地區(qū)依照國家出臺的制度制定適合自己建設(shè)生態(tài)方面的具體細(xì)則,或者是國家出臺具體實(shí)施意見讓地區(qū)進(jìn)行參考或依照。第二,方案的落實(shí)必須依靠完善的激勵和約束、考核制度。要依據(jù)考核來判斷方案落實(shí)是否到位,激勵落實(shí)到位的地區(qū),懲罰落實(shí)缺失的地區(qū)。第三,已經(jīng)出臺的方案在制定過程中也是一種探索,還未完全完善需要根據(jù)環(huán)境變化做出相應(yīng)調(diào)整。在實(shí)施中根據(jù)不同地方的實(shí)際情況進(jìn)行評估,動態(tài)調(diào)整完善解決評估后提出的問題。
一“督”二“責(zé)”成亮點(diǎn)
一“督”是指建立環(huán)保督查工作機(jī)制。會議指出,建立環(huán)保督察工作機(jī)制有利于建設(shè)生態(tài)文明,對落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度、追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任也起到重要作用。專家則認(rèn)為是有效解決地方政府在環(huán)保方面的不作為方法之一。
常紀(jì)文認(rèn)為,督查機(jī)制要成為有效制度,必須使督查、考核、追責(zé)制度成為配套措施。
周宏春也針對環(huán)保督查工作制度提出,目前我國所處階段必須強(qiáng)調(diào)監(jiān)督。由于我國誠信成本低廉,很多地區(qū)雖然在生態(tài)文明建設(shè)方面做出承諾,但是履行過程中卻存在很多問題,監(jiān)督機(jī)制的出臺讓違法地區(qū)付出代價可以有效約束地方“說出做到”。
二“責(zé)”則分別為“黨政同責(zé)”與損害生態(tài)環(huán)境后領(lǐng)導(dǎo)干部的終身追責(zé)。
會議中強(qiáng)調(diào)對環(huán)境保護(hù)要強(qiáng)化“黨政同責(zé)”,對造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部,不論是否已調(diào)離、提拔或者退休,都必須嚴(yán)肅追責(zé)。“二責(zé)”的提出對于生態(tài)文明建設(shè)的促進(jìn)作用不言而喻。
魏后凱表示,“黨政同責(zé)”一方面意味著中央對于生態(tài)文明建設(shè)更加的重視,所以要將其提高一個高度;另一方面由黨政系統(tǒng)共同擔(dān)責(zé)對于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)制度落實(shí)更加有效。
常紀(jì)文則指出“黨政同責(zé)”是指對于生態(tài)環(huán)境問題黨委與政府要共同承擔(dān)責(zé)任而不是黨政承擔(dān)不一樣的責(zé)任。
“‘黨政同責(zé)’是對現(xiàn)有生態(tài)體制發(fā)出的警醒‘匕首’,它的提出意味著我國很多地方政府出現(xiàn)重大的環(huán)境污染問題,而黨委的監(jiān)管也存在很大問題。”常紀(jì)文對于現(xiàn)今這個時機(jī)提出“黨政同責(zé)”表達(dá)了自己的看法。
同時,常紀(jì)文對于“黨政同責(zé)”出臺也表示了肯定,他認(rèn)為這一規(guī)定的提出對于地方政府的黨委、省委、地委書記同時具有約束作用,規(guī)范他們的行為決策更有利于生態(tài)文明建設(shè)。同時追究黨委和政府的責(zé)任,在地方政府發(fā)生重大環(huán)境污染事故、生態(tài)環(huán)境職能低下、產(chǎn)能嚴(yán)重過剩等問題時都必須承擔(dān)責(zé)任,這對于規(guī)避生態(tài)文明建設(shè)時出現(xiàn)的問題具有積極的作用。
近日,在最嚴(yán)“環(huán)保法”的治理之下,山東臨沂猛藥治理大氣污染:163家企業(yè)停產(chǎn),近400家企業(yè)限期整改,造成數(shù)萬人失業(yè)。
就臨沂問題,常紀(jì)文認(rèn)為,其原因是山東臨沂政府在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間大量進(jìn)行重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。“黨政同責(zé)”的出臺正好可以用來解決這一問題。
如果說“黨政同責(zé)”是對生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航,那么對于損害生態(tài)環(huán)境后領(lǐng)導(dǎo)干部的終身追責(zé)就是地方政府推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)強(qiáng)有力的動力之一。
常紀(jì)文表示,因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境一旦遭受損壞難以恢復(fù),也不可逆轉(zhuǎn),所以必須對各級政府的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行終身追責(zé)。他指出一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)依舊存在犧牲環(huán)境追求經(jīng)濟(jì)增長的思維模式,終身追責(zé)的出臺有益于改變這一思維。
魏后凱雖然認(rèn)同終身追責(zé)對于生態(tài)文明建設(shè)的有效性,但也提出了憂慮。他表示,政府發(fā)起的項目在終身追責(zé)之前,政府領(lǐng)導(dǎo)只對其承擔(dān)第一任責(zé)任,一旦離任之后將不會對項目后續(xù)發(fā)生的問題進(jìn)行負(fù)責(zé),因而政府領(lǐng)導(dǎo)缺乏三思,也無法更謹(jǐn)慎考慮決策是不是符合生態(tài)文明建設(shè)的要求。終身追責(zé)是生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)效機(jī)制,但是其實(shí)施過程的難度也將比較大。終身追責(zé)中所說的責(zé)任還沒有很明確,生態(tài)文明建設(shè)項目經(jīng)過長時間之后發(fā)生問題的責(zé)任劃分,以及地方政府內(nèi)部的相關(guān)利益問題都還沒有具體的制度化文件來指導(dǎo)實(shí)施,這些方面都是終身追責(zé)落實(shí)過程中的“絆腳石”。
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