近日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十四次會議審議通過了《環(huán)境保護(hù)督察方案（試行）》、《生態(tài)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方案》、《關(guān)于開展領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)的試點(diǎn)方案》、《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任追究辦法（試行）》等一系列文件。

這些文件從各個方面對生態(tài)建設(shè)作出了規(guī)劃，并首次提出“黨政同責(zé)”、領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)、損害生態(tài)環(huán)境終身追責(zé)等，進(jìn)一步強(qiáng)化了生態(tài)文明建設(shè)在我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)中的地位。

完善生態(tài)文明頂層設(shè)計(jì)

在黨的十八大和十八屆三中全會、十八屆四中全會對生態(tài)建設(shè)作出頂層設(shè)計(jì)和總體部署的基礎(chǔ)上，今年五月中共中央、國務(wù)院又印發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》，旨在加快生態(tài)建設(shè)步伐。對于近日出臺的四份文件，多位專家表示這是對生態(tài)文明建設(shè)頂層設(shè)計(jì)的進(jìn)一步完善和具體化。

對此，國務(wù)院發(fā)展研究中心社會發(fā)展研究部室主任、研究員周宏春與中國社科院城市發(fā)展與環(huán)境研究所副所長魏后凱接受中國經(jīng)濟(jì)時報記者采訪時表達(dá)了相似的看法，他們認(rèn)為國家在出臺頂層設(shè)計(jì)之后，需要有可操作性的具體細(xì)則來完善頂層設(shè)計(jì)。

周宏春表示，關(guān)于自然產(chǎn)權(quán)、紅線管理、排放權(quán)交易等一些制定中的制度也將會對頂層設(shè)計(jì)做出補(bǔ)充，逐步完善已經(jīng)出臺的制度措施。

魏后凱則指出我國在生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制方面的不足。現(xiàn)有的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制是各主體規(guī)劃區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)、限制開發(fā)區(qū)等一些重要的生態(tài)規(guī)劃區(qū)實(shí)施轉(zhuǎn)移支付，而對于自然資產(chǎn)的核算和生態(tài)價值的推算還未涉及。例如，北京從張家口調(diào)水一事體現(xiàn)出北京對水資源的保護(hù)，這就產(chǎn)生了生態(tài)價值。那么，北京應(yīng)對張家口進(jìn)行補(bǔ)償，但是由于國家尚未完善生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，所以無法對各地區(qū)自然資產(chǎn)進(jìn)行核算，因而也沒有相應(yīng)的補(bǔ)償。

國務(wù)院發(fā)展研究中心資源與環(huán)境政策研究所副所長常紀(jì)文接受本報記者采訪時表示，此文案是第一批出臺的文件，第二批出臺的文件應(yīng)該提出對于制度的改革，對于各個部門關(guān)于環(huán)保職能的改革。

接下來的問題就是方案出臺后，如何落地，如何讓制度的執(zhí)行更為有效。

對此，周宏春認(rèn)為，生態(tài)文明建設(shè)是一個過程，落實(shí)也需要進(jìn)行摸索。首先，我國地域遼闊，地方各有不同，需要采取不同的生態(tài)建設(shè)的方式方法。其次，需要有明確的細(xì)則出臺指導(dǎo)方案的具體實(shí)施，比如說干部離政審批，審計(jì)之后是個人承擔(dān)責(zé)任還是集體承擔(dān)責(zé)任，怎么承擔(dān)責(zé)任，對于責(zé)任的認(rèn)定都是需要后續(xù)補(bǔ)充說明的。最后，對于已經(jīng)出臺制度是否符合現(xiàn)在地區(qū)生態(tài)建設(shè)所需，也需要慢慢探索。隨著反腐趨勢的來臨，原有的對于生態(tài)建設(shè)的行為模式會被打破，新的建設(shè)模式還未形成。地方政府由于各自情況不同仍在觀望或者是等待，因而對于現(xiàn)行制度的改進(jìn)也是需要逐步探索。

頂層設(shè)計(jì)和具體措施要想落地有聲，魏后凱提出了自己的三點(diǎn)建議。第一，所出臺制度方案要讓各地區(qū)充分了解，各地區(qū)依照國家出臺的制度制定適合自己建設(shè)生態(tài)方面的具體細(xì)則，或者是國家出臺具體實(shí)施意見讓地區(qū)進(jìn)行參考或依照。第二，方案的落實(shí)必須依靠完善的激勵和約束、考核制度。要依據(jù)考核來判斷方案落實(shí)是否到位，激勵落實(shí)到位的地區(qū)，懲罰落實(shí)缺失的地區(qū)。第三，已經(jīng)出臺的方案在制定過程中也是一種探索，還未完全完善需要根據(jù)環(huán)境變化做出相應(yīng)調(diào)整。在實(shí)施中根據(jù)不同地方的實(shí)際情況進(jìn)行評估，動態(tài)調(diào)整完善解決評估后提出的問題。

一“督”二“責(zé)”成亮點(diǎn)

一“督”是指建立環(huán)保督查工作機(jī)制。會議指出，建立環(huán)保督察工作機(jī)制有利于建設(shè)生態(tài)文明，對落實(shí)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任、完善領(lǐng)導(dǎo)干部目標(biāo)責(zé)任考核制度、追究領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任和監(jiān)管責(zé)任也起到重要作用。專家則認(rèn)為是有效解決地方政府在環(huán)保方面的不作為方法之一。

常紀(jì)文認(rèn)為，督查機(jī)制要成為有效制度，必須使督查、考核、追責(zé)制度成為配套措施。

周宏春也針對環(huán)保督查工作制度提出，目前我國所處階段必須強(qiáng)調(diào)監(jiān)督。由于我國誠信成本低廉，很多地區(qū)雖然在生態(tài)文明建設(shè)方面做出承諾，但是履行過程中卻存在很多問題，監(jiān)督機(jī)制的出臺讓違法地區(qū)付出代價可以有效約束地方“說出做到”。

二“責(zé)”則分別為“黨政同責(zé)”與損害生態(tài)環(huán)境后領(lǐng)導(dǎo)干部的終身追責(zé)。

會議中強(qiáng)調(diào)對環(huán)境保護(hù)要強(qiáng)化“黨政同責(zé)”，對造成生態(tài)環(huán)境損害負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)干部，不論是否已調(diào)離、提拔或者退休，都必須嚴(yán)肅追責(zé)。“二責(zé)”的提出對于生態(tài)文明建設(shè)的促進(jìn)作用不言而喻。

魏后凱表示，“黨政同責(zé)”一方面意味著中央對于生態(tài)文明建設(shè)更加的重視，所以要將其提高一個高度；另一方面由黨政系統(tǒng)共同擔(dān)責(zé)對于推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)制度落實(shí)更加有效。

常紀(jì)文則指出“黨政同責(zé)”是指對于生態(tài)環(huán)境問題黨委與政府要共同承擔(dān)責(zé)任而不是黨政承擔(dān)不一樣的責(zé)任。

“‘黨政同責(zé)’是對現(xiàn)有生態(tài)體制發(fā)出的警醒‘匕首’，它的提出意味著我國很多地方政府出現(xiàn)重大的環(huán)境污染問題，而黨委的監(jiān)管也存在很大問題。”常紀(jì)文對于現(xiàn)今這個時機(jī)提出“黨政同責(zé)”表達(dá)了自己的看法。

同時，常紀(jì)文對于“黨政同責(zé)”出臺也表示了肯定，他認(rèn)為這一規(guī)定的提出對于地方政府的黨委、省委、地委書記同時具有約束作用，規(guī)范他們的行為決策更有利于生態(tài)文明建設(shè)。同時追究黨委和政府的責(zé)任，在地方政府發(fā)生重大環(huán)境污染事故、生態(tài)環(huán)境職能低下、產(chǎn)能嚴(yán)重過剩等問題時都必須承擔(dān)責(zé)任，這對于規(guī)避生態(tài)文明建設(shè)時出現(xiàn)的問題具有積極的作用。

近日，在最嚴(yán)“環(huán)保法”的治理之下，山東臨沂猛藥治理大氣污染：163家企業(yè)停產(chǎn)，近400家企業(yè)限期整改，造成數(shù)萬人失業(yè)。

就臨沂問題，常紀(jì)文認(rèn)為，其原因是山東臨沂政府在經(jīng)濟(jì)危機(jī)期間大量進(jìn)行重復(fù)建設(shè)導(dǎo)致產(chǎn)能過剩。“黨政同責(zé)”的出臺正好可以用來解決這一問題。

如果說“黨政同責(zé)”是對生態(tài)文明建設(shè)保駕護(hù)航，那么對于損害生態(tài)環(huán)境后領(lǐng)導(dǎo)干部的終身追責(zé)就是地方政府推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)強(qiáng)有力的動力之一。

常紀(jì)文表示，因?yàn)樯鷳B(tài)環(huán)境一旦遭受損壞難以恢復(fù)，也不可逆轉(zhuǎn)，所以必須對各級政府的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行終身追責(zé)。他指出一些地方政府領(lǐng)導(dǎo)依舊存在犧牲環(huán)境追求經(jīng)濟(jì)增長的思維模式，終身追責(zé)的出臺有益于改變這一思維。

魏后凱雖然認(rèn)同終身追責(zé)對于生態(tài)文明建設(shè)的有效性，但也提出了憂慮。他表示，政府發(fā)起的項(xiàng)目在終身追責(zé)之前，政府領(lǐng)導(dǎo)只對其承擔(dān)第一任責(zé)任，一旦離任之后將不會對項(xiàng)目后續(xù)發(fā)生的問題進(jìn)行負(fù)責(zé)，因而政府領(lǐng)導(dǎo)缺乏三思，也無法更謹(jǐn)慎考慮決策是不是符合生態(tài)文明建設(shè)的要求。終身追責(zé)是生態(tài)文明建設(shè)的強(qiáng)效機(jī)制，但是其實(shí)施過程的難度也將比較大。終身追責(zé)中所說的責(zé)任還沒有很明確，生態(tài)文明建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)過長時間之后發(fā)生問題的責(zé)任劃分，以及地方政府內(nèi)部的相關(guān)利益問題都還沒有具體的制度化文件來指導(dǎo)實(shí)施，這些方面都是終身追責(zé)落實(shí)過程中的“絆腳石”。