近來，各地連續(xù)推出社會(huì)融資PPP（即政府和社會(huì)資本合作模式，多在公共服務(wù)領(lǐng)域采用）項(xiàng)目，規(guī)模之大、項(xiàng)目之廣、投資之巨，令人瞠目結(jié)舌。

各地公布的今年引入社會(huì)資本投資基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目情況顯示，河北推出32個(gè)項(xiàng)目，投資1330億元；福建推出28個(gè)項(xiàng)目，投資1478億元；四川推出264個(gè)項(xiàng)目，投資2534億元；江西推出156個(gè)項(xiàng)目，投資3185億元；湖北推出235個(gè)項(xiàng)目，投資3700億元。5月，國(guó)家發(fā)改委公布首批PPP項(xiàng)目1043個(gè)，總投資1.97萬億元。這個(gè)數(shù)字顯然被低估了。因?yàn)閮H全國(guó)37個(gè)城市已經(jīng)批準(zhǔn)的地鐵項(xiàng)目就需要7.4萬億元以上的投資，地鐵投資絕大多數(shù)將作為PPP項(xiàng)目融資。

即使按照上述5省平均的投資規(guī)模計(jì)算，今年全國(guó)各地推出的PPP項(xiàng)目也應(yīng)當(dāng)在在8萬億元以上。有關(guān)部門講，今年推出的這些項(xiàng)目簽約率將達(dá)到80%。這就是說基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)實(shí)現(xiàn)8萬億元投資是有可能的。雖然基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)投資只是國(guó)民經(jīng)濟(jì)總投資的一小部分。但是形成如此大的盤子，不能不讓人有些擔(dān)憂。

首個(gè)流域治理PPP項(xiàng)目樣本

“這樣的效率，在以前沒有采用PPP模式來做的情況下是不能想象的。”南寧市城市內(nèi)河管理處郭添模科長(zhǎng)介紹說。在經(jīng)過近兩個(gè)月的施工準(zhǔn)備之后，南寧市那考河流域治理工程近日全面開工。而從項(xiàng)目開始籌備到落地實(shí)施，前后不超過四個(gè)月。

2015年2月26日，南寧市竹排江上游植物園段（那考河）流域治理PPP項(xiàng)目正式簽約，標(biāo)志著財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目政府采購(gòu)管理辦法》頒布后，廣西PPP建設(shè)項(xiàng)目正式落地南寧。

本項(xiàng)目也是國(guó)內(nèi)首個(gè)集流域治理、海綿城市于一體的PPP項(xiàng)目，整治河道全長(zhǎng)6.635公里，主要內(nèi)容包括河道整治、河道截污、河道生態(tài)、沿岸景觀、污水處理、海綿城市、信息化監(jiān)控工程等，總投資10億元，對(duì)于創(chuàng)新環(huán)境治理模式具有重要的示范意義。

作為第一個(gè)吃螃蟹的項(xiàng)目，那考河流域治理PPP項(xiàng)目還是遇到了很多問題，比如因?yàn)闀r(shí)間倉(cāng)促考慮不周，導(dǎo)致一些問題在項(xiàng)目執(zhí)行和移交階段陸續(xù)顯現(xiàn)出來。而對(duì)于郭添模他們來說，在整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施的過程中的風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)大大降低，對(duì)于政府來說就是從先前“既當(dāng)裁判又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員”轉(zhuǎn)變成了“專職做好裁判”。

“透過這個(gè)項(xiàng)目，我覺得我們最重要的收獲就是實(shí)現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，合理消化過程風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)規(guī)避尋租空間，投入有限的錢來實(shí)現(xiàn)購(gòu)買無限的服務(wù)。”郭添模指出。

PPP推進(jìn)冷熱差異大

對(duì)于PPP項(xiàng)目，最重要的執(zhí)行方是地方政府和社會(huì)資本，尤以縣一級(jí)地方政府為甚。他們對(duì)于PPP的推廣應(yīng)用起著關(guān)鍵性的作用。在頂層設(shè)計(jì)不斷完善的同時(shí)，他們對(duì)于不斷出臺(tái)的新文件如何學(xué)習(xí)消化？

當(dāng)前不同省份表現(xiàn)出較為不同的態(tài)度。安徽、河南、湖南、四川等省份非常積極，有的已經(jīng)推出兩批PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。而上海、浙江、山西等則顯得較為冷靜。但整體而言，PPP目前的簽約率為10%—20%。多位專家指出，各地出臺(tái)的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目，最重要的是展示出地方政府推廣PPP的姿態(tài)，而對(duì)于PPP模式的開花落地，我們都要多些耐心。

“此前是中央熱，地方冷；現(xiàn)在是中央熱，部分地方也熱起來，溫度還在逐漸提高。”上資深業(yè)內(nèi)人士鄭大衛(wèi)對(duì)當(dāng)前PPP項(xiàng)目發(fā)展情況分析道。2015年1月，四川、河南、福建、江蘇、安徽、重慶、江蘇、湖南8個(gè)省份公布了自己的PPP試點(diǎn)項(xiàng)目。而在最新國(guó)家發(fā)展改革委收錄的PPP項(xiàng)目庫(kù)，共有29個(gè)省、自治區(qū)、直轄市、計(jì)劃單列市上報(bào)了項(xiàng)目。

但與此同時(shí)，上海、天津、湖北、山西等地卻并未列入PPP項(xiàng)目庫(kù)。影響各地PPP冷熱程度的原因是什么？事實(shí)上，上海是開展PPP模式最早的地區(qū)之一。但上海由于地方財(cái)政收入情況較好，并且政府（或城投公司）擁有較為成熟的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域可由政府自行建設(shè)運(yùn)營(yíng)，或者通過城投公司運(yùn)作。在不放大債務(wù)量的前提下，沒必要把地方政府有限的資金用來補(bǔ)貼社會(huì)資本。

業(yè)內(nèi)人士徐成彬指出，“PPP不是包治百病的萬能藥，而是不得已而為之。有三類項(xiàng)目不適合做PPP。一是完全市場(chǎng)化項(xiàng)目，如燃煤電廠等，可以充分參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，不需要政府與社會(huì)資本的合作；二是完全公益性項(xiàng)目，政府自己發(fā)債融資，比PPP項(xiàng)目融資成本低；三是各地方政府通過城投公司，進(jìn)行BT模式建設(shè)的項(xiàng)目。而使用PPP模式，最低回報(bào)率往往要高于政府自己投資運(yùn)營(yíng)。所以在市場(chǎng)化程度高、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的‘小政府，大社會(huì)’地區(qū)，PPP推廣遇冷也是非常正常的。”

PPP非唯一方法

誠(chéng)然，推動(dòng)基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)事業(yè)和公共服務(wù)領(lǐng)域市場(chǎng)化改革是我國(guó)投融資體制改革的重要方向。但是，引入社會(huì)資本參與這些領(lǐng)域的投資建設(shè)，并不一定要采用PPP模式。《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見》要求，積極推動(dòng)在交通、水利、市政、生態(tài)、環(huán)保等相關(guān)領(lǐng)域深化改革，為社會(huì)資本進(jìn)入創(chuàng)造必要的環(huán)境條件，但并沒有強(qiáng)調(diào)引入社會(huì)資本投資必然要采用PPP模式。

在PPP模式操作實(shí)踐中，由于一些社會(huì)項(xiàng)目本身盈利能力較差，為構(gòu)建一個(gè)能夠滿足投資主體要求的商業(yè)回報(bào)模式，不得不將當(dāng)?shù)氐南∪辟Y源與PPP項(xiàng)目進(jìn)行捆綁開發(fā)。對(duì)于向社會(huì)資本讓利的具體額度，捆綁資源的潛在開發(fā)價(jià)值，項(xiàng)目未來可能面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)和不確定性，往往缺乏科學(xué)的分析評(píng)價(jià)。這樣不僅使PPP項(xiàng)目的融資成本高，而且通過簽署20年、30年的長(zhǎng)期合約，使當(dāng)?shù)卣蜕鐣?huì)公眾為未來長(zhǎng)期的項(xiàng)目運(yùn)作付出巨大代價(jià)。

同時(shí)，由于《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》提出要?jiǎng)冸x地方政府投融資平臺(tái)公司的融資功能，出現(xiàn)了全盤否定融資平臺(tái)公司的做法，轉(zhuǎn)為由名目繁多的PPP項(xiàng)目公司來承擔(dān)項(xiàng)目融資功能，操作方式花樣繁多，如成立城鎮(zhèn)化運(yùn)作基金、PPP投資基金、產(chǎn)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)基金等，且主要是從融資角度進(jìn)行方案設(shè)計(jì)，一般不考慮項(xiàng)目周期全過程的風(fēng)險(xiǎn)控制及合作伙伴關(guān)系的建立。這種操作雖然披上了PPP模式的外衣，但基本上與真正的PPP模式?jīng)]有太大關(guān)系。

如果說過去的地方政府融資平臺(tái)公司是廣泛存在的影子銀行，并且孕育著金融風(fēng)險(xiǎn)，那么目前全國(guó)各地出現(xiàn)的PPP運(yùn)作公司等，則成為“影子平臺(tái)”。由于這些影子平臺(tái)不像過去的平臺(tái)公司那樣受到當(dāng)?shù)卣闹С趾图s束，其蘊(yùn)藏的風(fēng)險(xiǎn)可能比過去的平臺(tái)公司還要嚴(yán)重。