面對(duì)新一輪外資并購浪潮，商務(wù)部、發(fā)改委、國資委等部委都在深度思考；然而，全國工商聯(lián)在兩會(huì)上的一份提案打破了“思考者”的沉靜。

　　工商聯(lián)在《關(guān)于建立國家經(jīng)濟(jì)安全體系的建議》中提議：國務(wù)院設(shè)立“國家經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)”，專門負(fù)責(zé)審核和協(xié)調(diào)涉及經(jīng)濟(jì)安全的投資、經(jīng)營等經(jīng)濟(jì)行為。
　　“這一機(jī)構(gòu)的具體職能，類似于CFIUS(美國外資投資委員會(huì))。”全國工商聯(lián)法律部一位人士對(duì)記者表示。
　　該人士認(rèn)為，工商聯(lián)的上述提案其基本原則是：一方面，建議對(duì)于外資準(zhǔn)入的并購政策進(jìn)行重新評(píng)估；另一方面，對(duì)于外資并購，國內(nèi)必須進(jìn)行理性選擇，而不是“來者不拒”。
　　事實(shí)上，擔(dān)心國內(nèi)產(chǎn)業(yè)(企業(yè))被跨國公司“吞”掉，是各國對(duì)于外資并購過程中普遍存在的觀念障礙。為此，各國紛紛制訂相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)防范，但程度及側(cè)重又各有不同。
　　美國CFIUS的啟示
　　2004年12月29日，IBM正式向CFIUS遞交并購材料，CFIUS針對(duì)此次收購展開為期45天的調(diào)查，最終予以放行。
　　在標(biāo)榜商業(yè)自由的美國，CFIUS為什么成為左右中國企業(yè)收購美國公司的第三方勢(shì)力?據(jù)介紹，CFIUS隸屬于美國財(cái)政部，于1975年根據(jù)《美國第11858號(hào)行政法》(ExecutiveOrder 11858)成立，主要職能是評(píng)估和監(jiān)督外國投資對(duì)美國的影響。
　　按照慣例，CFIUS接到外國公司的并購?fù)ㄖ蟊汩_展審批調(diào)查，一般控制在75天內(nèi)。當(dāng)調(diào)查完成后，CFIUS將調(diào)查報(bào)告提交給總統(tǒng)，總統(tǒng)必須在15天內(nèi)做出最后決定。
　　目前CFIUS的成員發(fā)展至12名(包括國務(wù)卿、國防部長、商務(wù)部長、司法部長、行政管理和預(yù)算局長、美國貿(mào)易代表和經(jīng)濟(jì)顧問委員會(huì)主席、國土安全部長等政要)。
　　事實(shí)上，CFIUS很少對(duì)跨國并購展開正式全面調(diào)查，2004年CFIUS每50個(gè)交易申請(qǐng)中，只有1個(gè)被全面調(diào)查。資料還顯示，其成立以來，審批了逾1500宗申請(qǐng)，其中只做了22次全面調(diào)查。
　　“CFIUS并不是最終決定跨國并購是否成功的美國官方機(jī)構(gòu)，大型的跨國并購?fù)€會(huì)涉及反壟斷問題，需要通過美國司法部和美國對(duì)外貿(mào)易委員會(huì)等機(jī)構(gòu)的審批。”美國紐約國際集團(tuán)中國投資部經(jīng)理李明表示。
　　“必須明確的是，這幾年美國官方監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)于跨國并購的干預(yù)正逐年在下降，只有涉及重大并購才會(huì)開展調(diào)查。”李明稱。
　　與美國對(duì)比，法國政府正在采取“過激”行為，嚴(yán)格控制外資進(jìn)入法國重要產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域。
　　2005年8月31日，法國政府提出以下十大戰(zhàn)略性工業(yè)禁止外國公司并購：生物科技、制藥、軍備、賭場(chǎng)(防止跨國洗錢)、安全、通訊接收設(shè)備、電腦安全系統(tǒng)、軍民兩用科技、密碼設(shè)備及與敏感軍事情報(bào)有關(guān)的企業(yè)。
　　此外，針對(duì)米塔爾(全球最大的鋼鐵集團(tuán))計(jì)劃并購阿賽洛公司(法國控股的歐洲鋼鐵企業(yè))，以及意大利國家電力公司計(jì)劃并購蘇伊士公司(法國重要能源企業(yè))，法國政府同樣迅速采取了措施。
　　2006年2月16日，法國財(cái)政部長布雷東表示，法國政府將動(dòng)用國家力量保證這些企業(yè)不被外資收購。
　　今年2月21日，法國參議院二讀通過了公開標(biāo)價(jià)收購法案。這一法案表明，一旦出現(xiàn)外資惡意收購法國上市公司，法國企業(yè)就可以以免費(fèi)的方式，發(fā)行股票認(rèn)購券，增強(qiáng)企業(yè)的自衛(wèi)能力。
　　法國政府的上述舉動(dòng)被歐盟委員會(huì)指責(zé)為倒退，是一種不合時(shí)宜的作法，歐盟將深入了解有關(guān)情況，以確保法國政府的行動(dòng)符合歐盟法律規(guī)定。
　　立法比機(jī)構(gòu)重要
　　針對(duì)外資并購的監(jiān)管，各國采取的模式不一致。美國與英國采取的是“單軌制”，而加拿大、澳大利亞等國則是“雙軌制”。
　　“由于美國沒有針對(duì)外資并購與國內(nèi)并購分別立法，必須有一個(gè)政府機(jī)構(gòu)對(duì)于外資并購進(jìn)行集中監(jiān)管。”路偉國際律師事務(wù)所北京合伙人呂立山表示，在這樣的法制環(huán)境下，CFIUS便應(yīng)運(yùn)而生。
　　中國的情況有所不同。“中國沒有單獨(dú)制定外資并購的產(chǎn)業(yè)政策，而是把外資并購的產(chǎn)業(yè)政策與其他的外商投資產(chǎn)業(yè)政策等同了。”呂立山認(rèn)為，相關(guān)政策沒有解決，即使成立一個(gè)類似CFIUS的機(jī)構(gòu)，也不能依據(jù)相關(guān)法規(guī)開展工作。
　　據(jù)了解，對(duì)于哪些領(lǐng)域禁止外資并購，目前主要由商務(wù)部、國資委、發(fā)改委等部門內(nèi)部掌握。
　　“目前缺乏全國統(tǒng)一、操作性強(qiáng)的產(chǎn)業(yè)政策和產(chǎn)業(yè)導(dǎo)向，這才是問題的根本所在。”呂立山表示。
　　此外，呂立山認(rèn)為，中國目前仍是發(fā)展中國家，民族工業(yè)比較薄弱，企業(yè)缺乏國際競(jìng)爭(zhēng)力。在這一形勢(shì)下，采用一刀切的“單軌制”必然會(huì)對(duì)民族工業(yè)形成巨大沖擊。
　　事實(shí)上，即使在發(fā)達(dá)國家中，澳大利亞和加拿大也并未對(duì)外資并購和國內(nèi)并購實(shí)行“單軌制”，而是采用了分別立法的“雙軌制”。
　　呂立山建議，中國在未來較長的一段時(shí)間內(nèi)，也應(yīng)針對(duì)外資并購和國內(nèi)企業(yè)并購制定相應(yīng)的區(qū)別性法律法規(guī)。
　　“這樣，可以很大程度上保證國民經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的安全性。”呂立山認(rèn)為，在目前的背景下，中國需要的不是一個(gè)單獨(dú)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)(如工商聯(lián)建議成立的“國家經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)”)來監(jiān)管外資并購行為，而是需要一套完整的監(jiān)管法律法規(guī)體系來實(shí)現(xiàn)。
　　針對(duì)是否設(shè)置“國家經(jīng)濟(jì)安全審查委員會(huì)”的同一問題，美國紐約國際集團(tuán)北京代表處投資銀行部總經(jīng)理李明表示，在吸引外資方面，印度政府的監(jiān)管僅停留在市場(chǎng)準(zhǔn)入的層面，而中國正跨入理性選擇的新階段。
　　“事實(shí)上，中國正在針對(duì)外資并購進(jìn)行新一輪政策重估，我認(rèn)為，在這一過程中，立法比設(shè)置機(jī)構(gòu)更重要。”李明說。
　　據(jù)李明介紹，早在1995年國家計(jì)委、原國家經(jīng)貿(mào)委、原對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部聯(lián)合發(fā)布《指導(dǎo)外商投資方向暫行規(guī)定》和《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》。盡管《外商投資產(chǎn)業(yè)指導(dǎo)目錄》中規(guī)定了禁止外商設(shè)立獨(dú)資企業(yè)和外商控股的產(chǎn)業(yè)內(nèi)容，但可操作性不高。
　　“如何進(jìn)行分類管理，加強(qiáng)對(duì)外商投資方向的導(dǎo)向作用？如何建立完善的企業(yè)并購法律體系？這些問題遠(yuǎn)比設(shè)置一個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)更重要。”李明表示。
　　風(fēng)險(xiǎn)防范體系
　　“針對(duì)外資并購的監(jiān)管機(jī)構(gòu)究竟是一個(gè)，還是多個(gè)？它跟現(xiàn)有的國家部委又是什么關(guān)系？”歐萊雅中國區(qū)一位負(fù)責(zé)人認(rèn)為，目前國內(nèi)關(guān)于外資并購的模糊政策規(guī)定令眾多跨國公司無所適從。
　　從政策層面來看，2003年1月2日，外經(jīng)貿(mào)部、國家稅務(wù)總局、國家工商總局、國家外匯管理局四部委聯(lián)合發(fā)布《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》。這一規(guī)定是我國目前為止最為全面的、專門針對(duì)外資并購的行政規(guī)章。
　　此外，2005年1月24日，國家外匯管理局發(fā)布《國家外匯管理局關(guān)于完善外資并購?fù)鈪R管理有關(guān)問題的通知》；2006年初，商務(wù)部、證監(jiān)會(huì)等五部委聯(lián)合頒布《外國投資者對(duì)上市公司戰(zhàn)略投資管理辦法》。
　　諸多政策表明，外資在國內(nèi)市場(chǎng)進(jìn)行并購的政策限制已經(jīng)大大放寬。
　　“放寬與監(jiān)管是兩回事，我們需要知道的是中國政府針對(duì)外資并購如何進(jìn)行監(jiān)管？具體由哪個(gè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行？根本法律依據(jù)是哪些？”上述人士認(rèn)為，這些疑問一直困惑著外資企業(yè)。
　　路偉國際律師事務(wù)所的相關(guān)報(bào)告認(rèn)為，盡管《外國投資者并購境內(nèi)企業(yè)暫行規(guī)定》對(duì)外資并購的形式、外資并購的原則、審查機(jī)構(gòu)、審查門檻、并購程序作了較為全面的規(guī)定，但是這個(gè)法規(guī)目前存在很多問題。
　　中國現(xiàn)行的外資監(jiān)管法規(guī)分散在上述多個(gè)行政性法規(guī)之中，這些法律制度不足以擔(dān)當(dāng)起統(tǒng)一監(jiān)管外資并購的核心重任。
　　“國內(nèi)缺乏一部根本性的、系統(tǒng)的外資并購法律規(guī)定，相應(yīng)地，中國也沒有一個(gè)獨(dú)立的、權(quán)威的外資并購執(zhí)法機(jī)關(guān)。這一現(xiàn)象已經(jīng)引起重視。”呂立山表示。
　　顯然，在法律層面，外資并購的監(jiān)管關(guān)系只能靠幾個(gè)政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行配合協(xié)調(diào)，如何避免行政權(quán)力的多重監(jiān)管，成為外資并購中的關(guān)鍵難題之一。
　　歐萊雅上述參與了并購小護(hù)士的負(fù)責(zé)人抱怨，“只要想一想審批程序，你就知道這有多復(fù)雜了。”
　　“跨國公司希望針對(duì)外資并購的相關(guān)法律條款能更明確，更有針對(duì)性。”呂立山律師指出，這樣，無論是對(duì)于外資企業(yè)還是國內(nèi)企業(yè)都將產(chǎn)生積極意義。”（記者 湯白露）

來源:21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道