中國規(guī)范外資并購進入倒計時——如何既保持對外開放的形象與水平，又保證國家經(jīng)濟安全和產(chǎn)業(yè)安全，成為政府部門面臨的新問題

3月16日早晨9點，中國機械工業(yè)聯(lián)合會副秘書長兼重大技術(shù)裝備辦公室主任隋永濱率領(lǐng)他的課題組準時走進國家發(fā)展和改革委員會。在發(fā)改委工業(yè)司的會議室，將要召開一次旨在規(guī)范外資并購的討論會。

隋永濱原任國家機械工業(yè)部重大裝備司司長，對于裝備制造業(yè)有著超乎尋常的感情。“近年來，隨著國資改革的深入，這些行業(yè)中包括西北軸承、錦西化機、無錫威孚等一批骨干企業(yè)先后被外資收購，徐工集團、廈工集團、柳工集團、杭齒集團、沈陽鼓風機集團等龍頭企業(yè)也都面臨著被外資并購的威脅。”隋永濱說，這些企業(yè)擁有共同特點：雖然在國內(nèi)同行業(yè)中處于領(lǐng)先地位，但規(guī)模并不龐大，負債較重，改制面臨諸多困難——這些狀況為外資巨頭并購我國裝備制造業(yè)的骨干企業(yè)提供了機會。

2005年，愈演愈烈的外資并購引起了更多業(yè)內(nèi)外專家學者的高度警惕。今年全國兩會期間，規(guī)范外資并購的呼聲達到了高潮，全國工商聯(lián)在一份名為《關(guān)于建立國家經(jīng)濟安全體系的建議》的提案中指出：“跨國并購是經(jīng)濟全球化時代的重要特征，是企業(yè)和國家經(jīng)濟走向全球舞臺的必經(jīng)之路。但是，在跨國公司占有其他國家市場時，往往使被并購企業(yè)所在國經(jīng)濟受到很大沖擊，甚至會威脅一國經(jīng)濟安全。”

剛剛卸任的原國家統(tǒng)計局局長李德水在全國政協(xié)會議上呼吁，要謹慎對待壟斷性跨國并購。在幾日后退休的李德水成為目前就這一敏感話題公開表態(tài)的唯一一位部級官員，他指出，如果不盡快采取措施，“中國民族工業(yè)的自主品牌和創(chuàng)新能力將逐步消失，國內(nèi)龍頭企業(yè)的核心部分、關(guān)鍵技術(shù)和高附加值就可能完全被跨國公司所控制，甚至我國一大批骨干企業(yè)也將不復(fù)存在”。

記者在采訪中發(fā)現(xiàn)，事實上，自去年9月底國務(wù)院常務(wù)會議原則通過《國務(wù)院關(guān)于加快振興裝備制造業(yè)的若干意見》后，國家發(fā)改委等部門對規(guī)范外資并購的討論已經(jīng)進行過多次，一個基本成形的文件也逐漸展現(xiàn)在人們眼前。

凱雷并購徐工面臨擱淺

就在一系列規(guī)范外資并購文件緊張制定的同時，國家有關(guān)部委已經(jīng)“順應(yīng)這種大趨勢”，悄然收緊對行業(yè)龍頭企業(yè)并購改制的審查。

3月，正當徐工集團董事長王民躊躇滿志，準備在2006年進一步將徐工引入國際化、現(xiàn)代化道路的時候，原本似乎塵埃落定的徐工改制突然出現(xiàn)不確定因素，凱雷并購徐工的前景一下子撲朔迷離起來。

“凱雷并購徐工的申請早就報到了商務(wù)部，但迫于各方面壓力，商務(wù)部一直沒有批。”一位熟悉此次并購的投資公司高層告訴《商務(wù)周刊》，今年“兩會”期間對外資并購中國企業(yè)的討論，已使這一問題推向敏感階段，誰也不敢在這個時刻批準，整個并購很可能出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)——商務(wù)部不批準，雙方簽訂的協(xié)議就不能生效。

目前，針對此次并購，國家發(fā)改委也做出了積極回應(yīng)，要求凱雷集團追加有關(guān)并購項目的“情況說明”，對收購動機、項目規(guī)范及日后的制度安排做出解釋，發(fā)改委還派出調(diào)研組，對并購的詳細情況及可能導致的后果進行調(diào)查。

一切跡象都讓為中國裝備制造業(yè)擔憂的人們看到曙光，特別是讓隋永濱等工程機械行業(yè)的元老們松了一口氣。

2005年10月25日，徐工集團與美國投資公司凱雷集團在南京低調(diào)簽署“戰(zhàn)略投資協(xié)議”，凱雷出資3.75億美元，購買徐工集團全資子公司徐州工程機械有限公司85%的股權(quán)，從而控股了這家中國最大的工程機械企業(yè)。雙方簽訂協(xié)議后，將項目上報到商務(wù)部、國家發(fā)改委等部門等待審批，當時預(yù)計，按程序今年3月前就能順利通過。

“徐工董事長王民曾經(jīng)對我說，如果不與凱雷合作，第一，銀行的欠款如何還？第二，2萬多職工怎么辦，誰來幫我安置？”隋永濱告訴《商務(wù)周刊》，即便如此，從他個人角度依然反對這個并購，“徐工的困難國家可以幫助解決，一旦賣給外資便不可逆轉(zhuǎn)，而留在國內(nèi)總歸有辦法，比如在境內(nèi)外上市。”他強調(diào)，總之徐工這樣的龍頭企業(yè)不能讓外資控股，“業(yè)內(nèi)絕大多數(shù)人對凱雷并購徐工都持反對態(tài)度”。

隋永濱認為，凱雷并購徐工案的處理方式將是對未來類似案例的一個探索。按中國的有關(guān)法律規(guī)定，該項并購的審批權(quán)不完全在國家商務(wù)部。作為利用外資的大型項目，歸口商務(wù)部審批，但它本身又是投資項目，發(fā)改委要管，同時又是國企改革的一部分，盡管徐工已劃歸徐州市，但國資委也可以插手。隋永濱說：“對這個項目的重點審查表明，國家對外資加快并購我國行業(yè)龍頭企業(yè)的情況已經(jīng)提高了警惕。”

據(jù)了解，為促成此次并購，徐工已經(jīng)多次找相關(guān)部門要求加快速度，而商務(wù)部等政府部門也在廣泛征求行業(yè)協(xié)會和專家學者的意見。


其實，凱雷并購徐工受阻只是跡象之一，近半年來，外資對廈工、杭齒、沈陽鼓風機集團等企業(yè)的并購都在各方努力下中途擱淺。

上述投資公司高層人士告訴《商務(wù)周刊》，三個外資并購項目的制止與規(guī)范非常及時，避免了這些企業(yè)被外資控制的危險。而目前的徐工改制則顯得進退兩難，進則意味著我國最大的工程機械企業(yè)賣給外資，損害工程機械行業(yè)的產(chǎn)業(yè)安全，退則意味著曠日持久的徐工改制又要從原點開始。

外資并購將受制度約束

“我們正在制定眾多法規(guī)和條例，進一步細化國家振興裝備制造業(yè)的總體意見。”國家發(fā)改委工業(yè)司裝備處處長黃鸝告訴《商務(wù)周刊》，一個旨在規(guī)范裝備制造業(yè)外資并購行為的條例將在4月底討論完畢，隨后會上報國務(wù)院辦公廳爭取盡快發(fā)布。

據(jù)了解，這一條例由國家發(fā)改委工業(yè)司委托中國機械工業(yè)聯(lián)合會制定，主要的起草者即是機械聯(lián)合會重大裝備辦公室主任隋永濱。目前，這份名為《關(guān)于對裝備制造業(yè)改制（投資合作）中維護經(jīng)濟安全和產(chǎn)業(yè)安全審查辦法的通知》初稿已經(jīng)起草完畢，發(fā)改委工業(yè)司正在討論定稿，并征求各行業(yè)協(xié)會的意見。

據(jù)記者所知，該通知初稿從國家經(jīng)濟安全方面，界定了一批將受到重點保護的行業(yè)和企業(yè)。重點行業(yè)方面，通知初稿提出，造船、發(fā)電設(shè)備、輸變電設(shè)備、齒輪、石化通用設(shè)備制造等領(lǐng)域的重點企業(yè)不允許外資控股，對這些領(lǐng)域內(nèi)的合資與并購，國家要進行重點審查。


重點企業(yè)方面，初稿列出了30—50家重點企業(yè)，指出對這些企業(yè)，國家應(yīng)該保持國有資本控制力，對外資并購行為加以規(guī)范和指導，不能隨便處置。這些企業(yè)的選擇標準是，“產(chǎn)品確實關(guān)系到國家的經(jīng)濟安全、關(guān)系到國計民生”。

以沈陽鼓風機集團為例，它的大型離心壓縮機在中國市場的占有率是85%，大量使用于石化、鋼鐵、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等各個領(lǐng)域，是石化、冶金中非常核心的設(shè)備。通知初稿還特別關(guān)注了另一類“小企業(yè)”。這類企業(yè)盡管規(guī)模不大，但在某一行業(yè)中占有舉足輕重的地位，市場占有率、銷售收入或者固定資產(chǎn)在行業(yè)當中也位居前三位。

比如在計算機控制系統(tǒng)方面的北京和利時、浙大中控和上海新華控制工程有限公司，它們規(guī)模都不大，一年產(chǎn)值2億元左右，但其計算機控制系統(tǒng)具備了一定的和國外抗衡的能力。目前，美國GE公司已經(jīng)通過重組獲得了上海新華控制的控股權(quán)，浙大中控和北京和利時也都面臨外資收購的可能。

隋永濱認為，這些企業(yè)說不上關(guān)系國計民生，但是有自己的技術(shù)研發(fā)、自主創(chuàng)新能力，有一定的市場競爭實力，也是國家利益所在，不應(yīng)讓外資控制。

為保證建立科學的決策機制，該通知初稿還提出，凡是外資對上述領(lǐng)域內(nèi)企業(yè)的并購都要進行專家評審，看到底是否有利于行業(yè)發(fā)展，有利于促進企業(yè)的發(fā)展，地方政府應(yīng)該尊重企業(yè)經(jīng)營者和職工的意見，不能地方長官說了算。

其二是建立審批制度，國家要加強審批，相關(guān)領(lǐng)域內(nèi)的企業(yè)并購與投資，根據(jù)規(guī)模不同，地方要向國務(wù)院主管部門申請，有的要批準，有的要核準，有的要備案。

為加強對地方政府的制約，通知初稿中還提出了責任追究機制。在并購?fù)瓿珊螅獑雍笤u估機制，玩忽職守造成損失的要追求責任。

“不能一賣了之，到時候出了問題不管，比如西軸的合資項目我們就吃了大虧。”隋永濱表示。隋永濱所說的西軸，指的是中國6大軸承企業(yè)之一的寧夏西北軸承股份有限公司，2001年，西軸與德國FAG公司合資成立富安捷鐵路軸承（寧夏）有限公司。在選聘錄用合資公司員工時，德方不允許中方參與，原鐵路軸承公司的1100多職工只留用500人，為合資大局，西軸將其余600人全部予以安置。但2002年和2003年，合資公司分別虧損1200余萬元和1400余萬元。2005年5月，合資公司聘用的職工勞動合同期滿，富安捷公司裁員250人，西軸又全部接收了原西軸股份公司員工身份的裁員。由于合資公司連續(xù)兩年虧損，2003年12月，西軸被迫將持有合資公司的49％股權(quán)全部出售給德方。

吸取過去的合資教訓，此次通知初稿規(guī)定，對重點領(lǐng)域的重點企業(yè)，不允許外資企業(yè)利用虧損、增資手段達到控股目的，不允許外資相對控股，國有資本要保持絕對的控股權(quán)。

據(jù)了解，初稿春節(jié)期間就已起草完畢。之所以是通知而非條例，是由于法規(guī)的制定較慢，發(fā)改委準備以通知的形式上報國務(wù)院，以期盡快在國有企業(yè)改制過程中發(fā)揮作用。不過，對于最終是否提出具體的企業(yè)名單，發(fā)改委內(nèi)部存在著不同意見。黃鸝告訴《商務(wù)周刊》：“提不提名單，提多少家，或者只提出重點領(lǐng)域等問題還在討論之中，4月底才會有結(jié)論。”

如果限制外資并購，國有企業(yè)改制面臨的困難該怎么辦？隋永濱指出，不允許外方控股的企業(yè)數(shù)量不能太多，大部分企業(yè)還是要面向資本市場，而既然要保持國有資本控制力，從中央政府到地方政府都應(yīng)該支持少數(shù)重點企業(yè)的發(fā)展，對企業(yè)改制當中的困難積極幫助解決。

目前，除發(fā)改委工業(yè)司所做的努力外，發(fā)改委外資司也在與中國機械工業(yè)聯(lián)合會合作，對《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》進行調(diào)整，現(xiàn)行的目錄版本2002年發(fā)布，2004年經(jīng)過一次修訂。國家發(fā)改委投資研究所原所長張漢亞告訴《商務(wù)周刊》，目錄的調(diào)整勢在必行，因為按照該目錄，恰恰鼓勵了地方政府和外資企業(yè)對我國行業(yè)龍頭企業(yè)的并購。

《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》將外商投資的方向分為鼓勵類、限制類和禁止類，目錄中所鼓勵投資的項目恰集中在高新技術(shù)方面，在“以市場換技術(shù)”理念的指導下，鼓勵投資的多是對產(chǎn)業(yè)發(fā)展和國家經(jīng)濟安全起重要作用的行業(yè)，地方政府普遍以此為依據(jù)鼓勵外資企業(yè)并購劃歸地方的行業(yè)龍頭企業(yè)；相反，限制類倒多是技術(shù)落后的、高能耗、高污染行業(yè)。在2004版《外商投資產(chǎn)業(yè)指導目錄》的鼓勵類投資中，包括石油加工及煉焦業(yè)、普通機械制造業(yè)、專用設(shè)備制造業(yè)、交通運輸設(shè)備制造業(yè)、電子及通訊設(shè)備制造業(yè)等。據(jù)隋永濱透露，該指導目錄中鼓勵類的范圍將縮小，限制類范圍可能也會有所變動。

博弈的砝碼

國家發(fā)改委在制定規(guī)范外資并購相關(guān)制度方面如此積極，與國家領(lǐng)導人近期對裝備制造業(yè)的高度重視密切相關(guān)。

3月8日，國務(wù)院副總理曾培炎主持召開會議，部署落實《國務(wù)院關(guān)于加快振興裝備制造業(yè)的若干意見》。據(jù)了解，這個會議包括兩個內(nèi)容，一個是研究怎樣貫徹落實振興裝備制造業(yè)，一個是關(guān)于并購國企的問題。

曾培炎在會議上指出，大力振興裝備制造業(yè)，對于促進經(jīng)濟結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整，加快轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式，增強自我創(chuàng)新能力，維護國家安全具有重要意義。

在這一會議的部署下，國家發(fā)改委正一條條地落實振興裝備制造業(yè)的相關(guān)細則，正在制定的規(guī)范外資并購的條例操作性也很強，以確保少數(shù)承擔國家重要經(jīng)濟任務(wù)、涉及國家經(jīng)濟安全的企業(yè)在改制過程中慎重處理。

除業(yè)界呼吁引起國家領(lǐng)導人重視之外，外資并購問題在今年兩會期間突然爆發(fā)，并形成如此大的影響，似乎還有其他深層原因。一位投資銀行界人員告訴《商務(wù)周刊》，在一定程度上，限制外資壟斷性并購也可能成為中國對外談判的砝碼之一。

4月份，一年一度的中美商貿(mào)聯(lián)委會即將召開，知識產(chǎn)權(quán)問題、匯率問題、鞋出口、紡織品出口等越來越多的問題被美國提出來，作為與中國談判的“炮彈”，而外資并購對中國國家經(jīng)濟安全和產(chǎn)業(yè)安全所構(gòu)成的現(xiàn)實威脅，尤其是某些并購可能造成事實性壟斷，顯然成為一個中國能夠抓到的有力回擊。

目前在國內(nèi)流通領(lǐng)域，占有主導份額的大型超市，外資控制的比例已高達80%以上，中國零售企業(yè)只能在中低端市場經(jīng)營。一些零售企業(yè)呼吁，隨著外資從高端市場向下延伸，民族零售企業(yè)在中低端市場也將面臨逐漸萎縮的危險。

在IT方面，IBM公司在我國的大型機市場具有絕對優(yōu)勢，英特爾則一直壟斷著中國的PC芯片市場，在操作系統(tǒng)和文檔處理軟件市場，微軟的Windows操作系統(tǒng)和Office軟件幾乎沒有對手。在審計方面，普華永道、畢馬威、德勤、安永這四大會計師事務(wù)所幾乎壟斷了中國所有海外上市公司的審計業(yè)務(wù)，而這些企業(yè)又往往身處能源、金融等關(guān)鍵行業(yè)。

有學者認為，通過審計業(yè)務(wù)，外國機構(gòu)很容易獲取關(guān)鍵行業(yè)幾乎一切重要的信息，如我國能源規(guī)劃的戰(zhàn)略部署、國有銀行過去不宜被人知曉的資金用途等等，從而給國家經(jīng)濟安全帶來威脅。

隋永濱指出，目前盡管外資并購在裝備制造業(yè)方面并沒有形成壟斷，或者造成中國相關(guān)行業(yè)的傷筋動骨，“但趨勢很危險，如果不加以制止，可能一兩年內(nèi)就賣光了”。

除此之外，外資在飲料、感光材料、化工等各個領(lǐng)域均占有較大市場份額，對許多行業(yè)已經(jīng)實現(xiàn)了壟斷或者處于壟斷的臨界點，其直接的結(jié)果不僅是獲得了巨額壟斷利潤，而且使中國企業(yè)的民族品牌難以確立，如果按照國外標準，已經(jīng)完全可以通過《反壟斷法》進行調(diào)查。

不過，在國務(wù)院會議上，商務(wù)部等有關(guān)部門對規(guī)范外資并購也提出了不同意見和擔心。一位商務(wù)部官員曾表示，從《反壟斷法》到規(guī)范外資并購，都可能在一定程度上損害中國對外開放的形象。

“中國改革開放的形象是建立在國家利益不受到損失的情況下，外國對重大的并購案例也進行審查，中海油希望并購美國僅排名第9的尤尼科公司，就因為所謂威脅美國國家經(jīng)濟安全而失敗，我們?yōu)槭裁床豢梢詫彶椋俊彼逵罏I向《商務(wù)周刊》強調(diào)，西方國家對重要行業(yè)的跨國并購就一直實行嚴格的管制，包括制定法律和審查程序，實行積極的行政和法律干預(yù)，美國更是全球第一家對外資并購進行管制的國家。

隋永濱說：“確保國家經(jīng)濟安全、國防安全和產(chǎn)業(yè)安全，防止壟斷，是世界所有國家政府都必須履行的責任，這與改革開放的形象無關(guān)。”

文章來源：商務(wù)周刊 作者：襲祥德

（對原文有摘編，原文見《商務(wù)周刊》：中國規(guī)范外資并購進入倒計時——如何既保持對外開放的形象與水平，又保證國家經(jīng)濟安全和產(chǎn)業(yè)安全，成為政府部門面臨的新問題）