為規范機電類特種設備制造許可工作，確保機電類特種設備的制造質量和安全技術性能，國家質檢總局于２００３年６月１７日頒布實施了《機電類特種設備制造許可規則（試行）》，該規則明確將裝載機、挖掘機、鏟運機等工程機械產品納入到特種設備制造許可目錄，同時國家質檢總局要求，２００４年６月１日起所有被納入特種設備許可目錄的產品必須取得相應的制造許可證，否則企業將不得進行產品的生產、銷售、使用和維修。這一規則的實施，在工程機械行業內引起了不小的爭議，大家頗有微詞，認為象裝載機這類產品是否有必要實施這種行政管理、管理模式是否合理、會不會增加企業負擔、能不能起到設想作用等等。現已有部分企業獲得了制造單位許可證，從實施的過程和效果來看，還存在很多問題，在管理模式和方法上都仍需探討。
　　１裝載機與特種設備
　　關于裝載機產品是否應該屬于特種設備，曾引起爭議。但從目前我國現行的有關國家標準和相關法規、規章上都較為清楚將裝載機歸為特種設備。國家標準《廠內機動車輛安全檢驗技術要求》（ＧＢ／Ｔ１６１７８—１９９６）中的３．４條規定：總質量在５０００ｋｇ（含５０００ｋｇ）以上，裝有充氣輪胎，可自行行駛的大型輪式自行專用機械，屬于廠內機動車輛，而裝載機正屬于這類自行式專用機械；２０００年實施的《特種設備質量監督與安全監察規定》又將廠內機動車輛納入特種設備管理。因此，裝載機應屬于特種設備。但是，按照國家原來的規定，特種設備實行生產許可證管理和安全認可證管理。而國家發布的《實施工業產品生產許可證管理產品工作手冊》沒有將裝載機產品列入其中，因此，裝載機沒有實行生產許可證管理。國家對裝載機產品從９９年開始實行安全認證，但并未真正的推行起來，行業內很少有人把裝載機看作是特種設備。《機電類特種設備制造許可規則（試行）》將裝載機產品列入了特種設備制造許可目錄，且為國家受理的制造單位許可。所以，在《機電類特種設備制造許可規則（試行）》實施以前（２００３年６月１７日之前），裝載機產品雖然屬于特種設備，但沒有被真正納入特種設備的監管范圍。
　　２　裝載機實施制造許可的背景
　　２．１加強特種設備管理
　　國家對涉及生命安全、危險性較大設備實行特殊的管理，以確保這些設備的質量和安全使用，防止和減少事故，保護人民群眾的生命和財產安全是十分必要的。我國從五十年代起，就開始對鍋爐、壓力容器等進行行政管理，建立專門管理機構和管理體制，頒布了相關法規、制度和標準。隨著社會、經濟的快速發展，涉及生命安全、危險性較大的特種設備數量劇增，應用范圍日益擴大，以及國家經濟體制、政府管理體制的不斷變化，原有的特種設備的管理體制、管理方式和覆蓋的范圍，已不能滿足或適應現代經濟和社會發展的要求。為此，國家對特種設備的管理進行改革，２００３年以來已頒布實施了《特種設備安全監察條例》（２００３年國務院令第３７３號）、《特種設備行政許可實施辦法（試行）》（國質檢鍋〖２００３〗１７２號）等十幾項法規、制度，目前正在制定和己計劃制定的有關特種設備的法規、制度、安全技術規范等有幾十項，國家將逐步建立起適應特種設備管理的法律、法規、安全技術規范體系。
　　２．２構筑貿易壁壘體系
　　隨著經濟全球化和貿易自由化的不斷發展，在國際貿易中，以技術性貿易壁壘為主的非關稅壁壘已逐步取代關稅壁壘，成為影響國際貿易的主要障礙，也是很多國家（特別是發達國家）進行貿易保護的主要手段。
　　我國加入ＷＴＯ后，按照ＷＴＯ規則要求，關稅將逐步降低或取消，一些國外產品會大量進入，對國內行業和產品市場造成一定的沖擊和影響。同時，我國產品在國外遭遇到大量的技術性貿易壁壘，對產品出口造成很大影響。據商務部統計，２００２年我國有７１％的出口企業的３９％的出口產品遭遇到國外技術壁壘，造成直接經濟１７０億美元。隨著對外貿易的增加，遭遇的技術性貿易壁壘將會越來越多，因此，為能更好的應對技術性貿易壁壘，促進國際貿易的良好發展，我們做好兩方面的工作：其一，設法突破國外技術壁壘，其二，構筑自己的技術壁壘，合理合法的利用技術壁壘。現實施的生產許可證制度、強制性認證制度、特種設備的行政許可制度、食品質量安全認證制度等，已成我們合理、合法進行貿易保護的重要手段。也初步構建起我國的市場準入體制。對裝載機等產品實施特種設備管理，進行市場準入限制，構筑技術性貿易壁壘也是其目的之一。
３　裝載機制造許可的模式和條件
　　３．１制造許可模式
　　根據《機電類特種設備制造許可規則（試行）》的規定，機電類特種設備的制造許可方式有兩種：產品型式試驗和制造單位許可，受理方式分為：國家受理和省級受理。而裝載機產品許可模式為國家受理的制造單位許可。其制造許可的基本程序為：申請、受理、型式試驗、制造條件評審、審查發證、公告。申請受理、審查發證和公告由國家質檢總局安全檢察機構負責，型式試驗和制造條件評審由國家質檢總局安全檢察機構負責核準的型式試驗機構和評審機構負責。目前，有資格開展裝載機產品型式試驗和評審的機構有兩家：國家工程機械質量監督檢驗中心和國家建筑城建機械監督檢驗中心。
　　３．２制造許可條件
　　《機電類特種設備制造許可規則（試行）》具體規定了各類產品生產企業制造許可應具備的基本條件，包括企業具有法人資格，持有有效的工商行政管理部門核發的營業執照，注冊資金、人員要求、生產條件、技術文件、質量管理要求等。其中：裝載機生產企業制造單位許可的基本條件見下表。
　　４　關于裝載機產品制造許可的幾點看法
　　應該說，裝載機納入特種設備管理，其出發點是好的。加強設備管理，提高產品的安全技術性能和質量；規范、提高行業準入和市場準入條件；合理構筑貿易壁壘等等，但在具體的管理模式和方法上有需要探討的地方。
　　４．１從基本條件上看
　　規則對企業制造許可的基本條件從注冊資金、人員要求、生產條件、技術文件等都做了具體限制，這種限制能不能起到作用、是否合理應值得考慮。
　　第一，國家產業政策并沒有對裝載機等工程機械行業進行投資限制，投資完全是市場化的行為，設置這些投資限制是否符合國家政策值得探討；
　　第二，目前裝載機產品的市場集中度較高，排名前十位的企業占據國內產品的近９６％的市場份額，而且，工程機械市場是受國家宏觀經濟政策特別是基礎設施投資和建設影響較大的行業，因此，具有一定的投資風險，投資者會很慎重決策，國家僅需要通過市場和技術加以規范和引導，而不必要行政限制。
　　第三，對單臺幾十萬甚至上百萬的裝載機，規則中設定的很多條件未免太低了吧，如果說企業連這點實力都不具備，那它如何進行生產和經營？所以規定的條件根本達不到限制準入的作用，從目前實施的結果也證明這一點。
　　第四，中小噸位裝載機產品的技術國內非常成熟，零部件專業化配套程度非常高、社會協作加工能力非常強，依靠社會資源配套或協作生產、貼牌生產完全有可能，也是市場條件下允許的。
　　產品只要能滿足國家的有關安全技術要求，采用何種方式生產是企業自已的事，何必設置一些條件（如生產條件、廠房面積、工藝條件等）加以限制昵？
４．２從技術條件上看
　　根據法規規定，制造許可的特種設備必須符合有關安全技術規范，對于特種設備的型式試驗應遵循有關的型式試驗規程和試驗細則。而目前沒有適用裝載機產品的安全技術規范，也沒有有關裝載機的型式試驗規程及試驗細則。在制造許可的應具備的基本技術條件中，針對裝載機產品給出了９項標準，包括３項強制性標準、２項參數和技術條件標準、４項試驗方法標準。這些標準不僅包含特種設備管理需要關注的有關質量和安全性能的內容，而且還包括與產品安全性能無關的要求，而作為特種設備應關注的涉及到安全、健康、消費者權益和可持續發展的要求并不充分，顯然以此作為產品的安全技術規范不合適的，可以說，裝載機的制造許可還缺乏必要的技術支撐，目前的管理僅僅是個形式上的管理。
　　４．３從產品特點看
　　特種設備是指由國家認定的，因設備本身和外在因素影響容易發生事故，并且一旦發生事故會造成人身傷亡和重大經濟損失的設備，涉及生命安全、危險性較大。而裝載機是一種主要是從事松土、沙石、煤炭等散裝物料鏟裝或短距離轉運作業的工程機械，其作業場所主要集中在建筑工地、港口、碼頭、貨場、礦山等，屬于非道路行駛的、低速機動車輛。無論是從其作業環境、使用特點、還是產品的結構特點，其可能造成的危險，都無法與道路車輛、電梯、壓力容器、大型游樂設施等設備相比，潛在的危險性小的多，也好控制的多。制造單位許可管理模式，對企業的產品設計、生產制造規模和條件、從業人員及素質、產品技術性能等方面進行全面監督管理，應該說這種管理模式是比較嚴格的。目前國外包括發達國家對裝載機這類產品實施的市場準入，也主要是從產品的安全、健康和消費者權益的角度上進行準入限制。因此，對于裝載機這類對使用者、公眾危險性不是很大的設備，沒有必要象電梯、壓力容器等設備一樣，實施這么嚴格行政管理。
　　５　裝載機市場準入管理的建議
　　從上面的分析可以看出，筆者認為裝載機的制造許可管理制度存在許多不盡合理之處，就此提出一點自己想法。
　　５．１歐盟裝載機產品的市場準入制度
　　歐盟是最先認識到技術壁壘的，而其設置的技術壁壘最為嚴格。歐盟已建立起一套規范、嚴格的市場準入制度，其中的ＣＥ標志制度是其主要部分，覆蓋了歐盟市場近８０％的產品。歐盟ＣＥ標志制度主要管理思路和運作模式：歐盟委員會制定反應安全、健康、消費者權益和可持續發展基本要求的新方法指令，這些要求是強制性的，是產品進入市場必須滿足的基本條件；制定標準將指令的基本要求進行具體化和規范化，制造商通過貫徹標準，使產品符合指令的基本要求；通過對產品進行合格評定，評價產品是否滿足了基本要求；對于完全滿足要求的產品，制造進行ＥＣ合格聲明，聲明產品符合指令的基本要求，最后通過加貼“ＣＥ”標志予以明示，這樣產品就可投放歐盟市場和投入使用。同時，針對產品的結構和使用范圍不同，規定了不同的運作模式。對于裝載機這類產品的市場準入模式：制造商在產品設計、生產制造過程中協調標準，使產品滿足指令規定的相關基本要求，然后制造商通過自我合格評定、自我合格聲明，之后可自行貼附ＣＥ標志，整個過程完全由制造商自己負責，不要求有任何第三方參與，主管當局僅通過市場監督來實施管理。
　　５．２裝載機產品市場準入管理的建議
　　５．２．１制定產品安全技術規范，從技術上實施市場準入
　　依據產品的特點、使用范圍、可能存在的潛在危險，制訂針對性的、僅涉及安全、健康、消費者權益和可持續發展等方面要求的安全技術規范。這些要求是強制性的，產品只有滿足了這些要求，才允許投放市場和投入使用。這些要求能確保產品在結構合理、正確安裝、合理維護，按照預定用途使用時，不危及人身安全健康、危及環境和消費者權益，除此之外，而不應進行其他技術限制。
　　５．２．２評價和管理模式
　　產品是否能滿足安全技術要求的評價模式的建立，應立足于企業自我評價和減少行政干預，通過市場監督，實現管理目標。可采取兩種模式：型式試驗加公告制度和市場準入標志制度。
　　型式試驗加公告制度。產品正式投放市場和投入使用前，必須由國家認可的專業型式檢驗機構進行型式檢驗，型式試驗是依據安全技術規范的要求制定的型式試驗規范和試驗細則，檢驗結果能完全滿足安全技術規范要求的產品，制造商在簽署一致聲明，保證以后生產的產品安全技術性能能夠同通過型式檢驗的樣機一樣，最后國家管理部門進行合格公告，之后產品即可投放市場和使用。
　　標志制度。借鑒歐盟的ＣＥ標志制度，標志的加施是強制性的。企業通過在產品設計開發、生產制造過程貫徹安全技術規范、建立必要的技術文件，然后通過自己開展的樣機檢驗、合格評定，確定產品是否滿足規范要求，企業簽署一致性合格聲明，最后自己制作和加施規定的標志，之后產品即可投放市場和投入使用。為確保以后的產品生產能夠和樣品一致，企業還應建立質量管理體系。
　　６　結束語
　　隨著我國市場經濟的不斷深化以及市場的國際化，政府對產品市場準入管理應以關注涉及安全、健康、消費者權益和可持續發展等的公共利益維護，立足于通過技術手段而不是行政管理，實現對市場的合理影響，將公共干預限制在最低程度，為企業的發展創造最大便利和發展空間。